亚利聊政采(350)：框架协议，最高限制单价如何确定？

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）施行后，对于框架协议这一全新采购方式的讨论一直热度不减。大家知道，为了从制度设计上祛除协议供货、定点采购中定价机制失效、价格普遍虚高、天价采购频现的沉疴痼疾，110号令凸显了“最高限制单价”在框架协议采购方式报价环节的核心地位，并由此确立了从“最高限制单价”到“入围供应商第一阶段响应报价’’、再到“第二阶段供应商成交报价”这样一个逐步递减的价格约束机制。可以说，最高限制单价事关采购活动的成败。那么，如何合理设置“最高限制单价”呢？本期音频亚利和各位同行聊一聊这一话题。

我们首先看110号令的规定。第十三条明确，集中采购机构或者主管预算单位应当在征集公告和征集文件中确定框架协议采购的最高限制单价。在开放式框架协议中，付费标准即为最高限制单价。最高限制单价是供应商第一阶段响应报价的最高限价。入围供应商第一阶段响应报价是采购人或者服务对象确定第二阶段成交供应商的最高限价。应当说：“最高限制单价”，是110号令在报价环节针对框架协议采购天然竞争性差、堵住协议供货、定点采购报价虚高漏洞的制度性创新。众所周知，过去的协议供货入围是围绕价格折扣率展开竞争的，即厂商以出厂价或销售指导价为基准，报出价格折扣率，以折扣率高低定是否入围。而出厂价或销售指导价为厂商所掌控，从而导致协议供货价格虚高的问题越来越严重。亚利曾目睹这样的案例：某省一次台式计算机协议供货入围采购中，项目信息一发布，为了争取靠前的入围排名，供应商争相报出一两折的超低折扣率。但一看单价：所有普通办公用台式计算机，每台报价都在4万以上。由此可见，折扣率对于价格的约束是苍白无力的。而“最高限制单价”则完全不同：最高限制单价是一个确定的价格，由征集人通过采购需求确定，在供应商报价前就必须在征集公告、征集文件载明，并通过“最高限制单价—供应商入围单价—实际成交价格”依次递减的约束机制形成定价闭环，从整个程序链条上锁死了单个采购标的的报价上限。

110号令第十三条还规定：货物项目单价按照台（套）等计量单位确定，服务项目单价按照单位采购标的价格或者人工单价等确定。这样的规定，是为了堵住过去协议供货采购标的一股脑儿报价，力求把“最高限制单价”落实到底级品目上，旨在进一步强化“最高限制单价”的约束力。

110号令第十三条针对货物或服务采购的混合性规定：货物项目单价包含售后服务等相关服务费用。服务项目所涉及的货物费用，能够折算入服务项目单价的应当折入，需要按实结算的应当明确结算规则。这就进一步从范围上细化了“最高限制单价”的可操作性。也就是说：无论是货物或者服务项目，“最高限制单价”都是包括了整个项目费用的总报价。协议供货、定点采购过程中，尤其是对于服务项目，报价的范围确定非常复杂，110号令要求，框架协议采购合同中要列明实际采购数量或者计量方式，包括服务项目用于计算合同价的工日数、服务工作量等详细工作量清单。一方面，要求供应商在响应报价时务必尽到审慎义务，主动报出采购标的涉及的各个方面的报价，即整体报价；另一方面，也是为了强化“最高限制单价”的约束力，采购人或者服务对象可以据此锁定采购费用。协议供货、定点采购的实践中，由于对报价范围模糊界定不清，供应商在合同订立后，又以货物项目需要售后服务、服务项目需要增购货物为由要求追加服务费用或者货物价款的情形经常发生。

如前所述，围绕“最高限制单价”构建的价格发现机制和约束机制，是110号令的制度灵魂。那么，征集人应当怎么确定、依据什么确定如此重要的“最高限制单价”呢？110号令第十三条规定，确定最高限制单价时，有政府定价的，执行政府定价；没有政府定价的，应当通过需求调查，并根据需求标准科学确定，因执行政府采购政策不宜淘汰供应商的，或者受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下且不宜淘汰供应商，需要订立开放式框架协议的，与供应商协商确定。

亚利试着做了一个概括，认为确定最高限制单价主要针对三种情况。第一种有政府定价的采购项目。根据110号令第二十五规定：有政府定价、政府指导价的项目，可以采用质量优先法。强调一下，这里“有政府定价的项目”还包括了“有政府指导价的项目”。2020年5月1日起施行的《中央定价目录》规定，只有输配电、油气管道运输、基础交通运输、重大水利工程供水、重要邮政服务、重要专业服务、特殊药品及血液等7类16项列入了政府定价范围。成品油等施行政府指导价，化肥、电信基本业务资费等价格经由市场形成。110号令规定，对于有政府定价、政府指导价的项目，政府定价、政府指导价就是该项目的“最高限制单价”。如新冠病毒核酸检测，政府指导价为：单人单检不高于每人份28元；多人混检每人份不高于8元。就是核酸检测采购项目的“最高限制单价”。

第二种情况是没有政府定价，市场竞争充分的项目，征集人通过需求调查并根据需求标准来确定。公开数据显示：目前我国97%以上的商品价格已由市场配置，供求平衡和供大于求的达99%。也就是说，第二种情形占据框架协议采购项目的绝对多数。如，政府购买服务，采购65岁及以上老年人健康体检项目，因为市场上体检服务供应商很多，竞争非常充分，通过市场调查就可以了解到市场的价格水平，相应地确定最高限制单价。需要注意的是：面向采购人和供应商开展需求调查时，应当选择具有代表性的调查对象，每一方调查对象一般不少于3个。

第三种情况是：集采目录内、没有政府定价，且市场竞争不充分，因执行政府采购政策不宜淘汰供应商，或者受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下且不宜淘汰供应商，需要订立开放式框架协议的，“最高限制单价”由征集人与供应商协商确定。如某地受行政许可制约，电信运营商只有3家，显然是不宜淘汰的。由于市场竞争不充分，“最高限制单价”只能由征集人，也就是集采机构与供应商协商确定；既然是“协商”，肯定是有反复讨价还价的过程，这种情况下，采购人并不是局外人旁观者，征集人应当向采购人或者服务对象反复确认3家供应商反馈的报价能否接受，不能接受则应当继续协商，这也是采购需求调查应然的要求。

110号令第十二条要求，框架协议采购需求，要符合市场供应状况和市场公允标准。这就要求最高限制单价的确定，要与需求标准之间匹配。比如，一产品的市场价格约为2000元，但是最高限制单价确定到了3000元，供应商必然会贴着最高限制单价报价，最后入围产品的价格必然远高于市场价格。

为了保证最高限制单价和需求标准相匹配，110号令还规定了框架协议采购方案要报送本级财政部门审核、备案，最高限制单价的确定是否科学、合理应当是监管部门重点关注的内容。

综上所述，如何确保最高限制单价的合理性，关键是强化征集人即集采机构和主管预算单位、采购人主体责任，提高专业水平，做知法用法的“当家人”、懂项目懂专业的“看门人”。