对于供应商依法质疑不可“视而不见”

供应商甲公司下载招标文件后，在投标截止时间前第八天向采购人、代理机构提交了一份关于注册资本作为资格条件的书面质疑函，要求修改招标文件内容。采购人、代理机构以甲公司质疑的时间晚于招标文件规定的时间为由，拒收了质疑函。甲公司认为此举不妥，且招标文件明显违规，却以质疑时间过期为由搪塞拒不修正，侵害了其合法权益。甲公司向县财政局提起投诉，请求判令政府采购活动违法。

县财政局认为，该项目招标文件依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第二十二条规定了供应商质疑截止时间，属于法律适用错误；本项目应当按照政府采购法律制度的规定编制招标文件，组织包括开标、评标、接收质疑和答复等在内的政府采购活动。供应商依法质疑的期限应按照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十二条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第五十三条规定计算。经核算，甲公司提交质疑函时在法定有效质疑期内，采购人、代理机构拒收质疑函的行为不妥。同时，该项目招标文件还存在一明一暗两处“硬伤”：一是将注册资本作为资格条件；二是将“专精特新中小企业”作为供应商得分的评审因素。经查询《工业和信息化部关于印发〈优质中小企业梯度培育管理暂行办法〉的通知》（工信部企业〔2022〕63号），专精特新中小企业认定标准包括大量的从事特定细分市场时间、营业收入、研发费用总额、净利润率、资产负债率等要求，并设有具体详细的规模指标和年限要求，将“专精特新中小企业”作为供应商得分的评审因素违反了《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条第三款、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十七条、《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第五条的禁止性规定，变相的以供应商的注册资本、资产总额、营业收入、利润等规模条件、财务指标、经营年限等作为评审因素，对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇，实质性影响采购结果。

综上，县财政局认定投诉事项成立、且影响或者可能影响采购结果，鉴于尚未开标、并未确定中标或者成交供应商，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十一条第一项规定，作出“责令重新开展采购活动”的处理决定。

（一）该采购项目中对法律体系的适用存在问题

在我国公共采购领域，政府采购法体系与招标投标法体系并存，两法体系之间的“纠葛”主要聚焦于依法必须进行招标的政府采购工程建设项目，而本项目是采用公开招标方式的政府采购货物项目，在法律体系适用方面并不复杂，但对于部分从业者尤其是初入行者而言，两大法律体系均涉及招标方式，管辖规制范围也都包括工程建设项目，什么样的项目适用于什么法律体系，确实需要仔细梳理、加以甄别。

依据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第二条“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”，《政府采购法》第二条明确“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法”。初看之下，采用招标方式的政府采购项目同时适用于两法体系，存在法律管辖的重叠，实际上则是“特别法优于一般法”原则的体现。《中华人民共和国立法法》第一百零五条规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”。而两法体系针对供应商（投标人或潜在投标人）依法质疑（异议）以及投诉等维权救济均有所不同。《政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”

除了质疑期限、质疑方式外，政府采购的质疑答复也有别于《招标投标法》及其实施条例的规定。对此，《招标投标法实施条例》第八十三条则进一步明确，当政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定。采购人、代理机构以《招标投标法实施条例》第二十二条规定的提出异议截止期限作为拒收政府采购货物招标投标项目质疑的理由，于法于理都不恰当，这也导致了本项目中后续的拒收质疑的错误行为。厘清两法体系适用的问题，对于具体项目的前期工作、实际操作、程序合规、要点把握自然也就驾轻就熟、水到渠成，不至于发生本项目中的“张冠李戴”问题。

（二）对于供应商在法定质疑期限内的依法质疑应按规定程序进行答复

《政府采购法》第五十三条规定：“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。”《招标投标法实施条例》第二十二条则规定：“对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。”可以看出两法体系对于提出异议（质疑）主体、提出期限等方面虽有不同，但均要求招标人（采购人）对于依法提出的异议（质疑），在规定的期限内作出答复。答复不同于投诉处理，后者是需要作出具体的结论性的处理决定。面对供应商依法质疑，采购人、代理机构应在核实质疑材料、查阅有关档案文件的基础上，按照《政府采购法》《政府采购质疑和投诉办法》的有关规定，根据具体情况针对明确的质疑事项逐一答复，并且可以要求对方进一步提供相关证明材料。《政府采购质疑和投诉办法》第十三条明确规定:“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函……”。在本案例中，采购人、代理机构在质疑答复的法律体系适用上存在错误，在此基础上拒收了供应商的依法质疑，违反了政府采购法律规定。

如果供应商对采购项目逾期质疑，采购人、代理机构可以不予受理，但在处理时也需谨慎考虑，具体问题具体分析。对于第一种可能性，在实践中，供应商的质疑可能并非有效质疑，也可能是理解认知上的偏差所产生。这种情况下双方如能及时沟通，有利于提前解决供应商的疑虑、化解矛盾，避而不答或草率的拒收质疑，可能会引起供应商的猜测、激化矛盾，导致本可以避免的投诉、检举。对于第二种可能性，供应商质疑的时间虽然超出了法定期限，但质疑事项属实，事实清楚、依据充足。在这种情况下，采购人、代理机构不应继续纠结对方质疑是否逾期，应将重点放在具体的质疑事项上，有“错”则改之，不可明知有问题而不作任何意思表示或无具体的问题解决动作。

（三）采购人、代理机构对于供应商的询问、质疑，逾期未作答复的，将承担相应的法律责任

政府采购法体系对于逾期未作答复的，也有相应的处罚规定，尤其是代理机构，情节严重的可能导致在一定期限内被禁止代理政府采购业务。这样的后果对于代理机构来说极其严重，得不偿失。需要注意的是，《政府采购质疑和投诉办法》第十五条规定，质疑答复应包括供应商质疑事项以及质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据，即针对质疑事项，应“就事论事”，以事实为依据，以妥善解决问题为态度，进行“点对点”逐一答复，不可“敷衍了事”。