亚利聊政采（461）：合作创新采购，如何堵住假创新漏洞？

《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文）自2024年6月1日起施行，这标志着我国政府采购支持运用科技创新基本制度的确立。合作创新采购方式出台后，一些同行提出这样的疑虑：政府与供应商共担风险、激活市场创新活力，大方向没有问题，但在实践操作中，如何避免虚假创新、套取国家资金等行为？本期聊政采音频就结合一个案例聊一聊。

2003年海归博士陈进磨掉某款进口芯片的标识，换成自己的logo推出“汉芯一号”，一跃成为“民族英雄”。陈进成立多个科技公司骗取上亿元科研经费后，于2006年携带巨资出逃美国，既浪费了巨额的财政资金，又对我国芯片行业造成了巨大打击。从制度上避免出现类似当年汉芯虚假创新、套取国家巨额科研基金等极端事件发生至关重要。那么，13号文有哪些管控风险的制度安排呢？

毋庸置疑，创新最大的特点是不确定性，由此导致资金投入风险高，加之采购的是市场暂时未有的研发产品，如果没有相应的制度规范，就很难避免会有少数别有用心的供应商存在包装虚假创新、套用国家资金的风险。13号文中，“风险”一词在八条规定中一共出现了10次，由此可见风险管控在合作创新采购项目中的突出重要性。

首先要明确，合作创新采购实质是对“创新产品”研发的一种政策性扶持，这决定了这一采购方式不能滥用。13号文第二条第三款强调：只有“实质性的技术创新”才符合“创新产品”的含义；同时规定，对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于“创新产品”，这是为避免对“创新产品”的扩大化和滥用合作创新采购方式的制度安排。13号文第三条还规定了合作创新的适用范围主要包括：由于研发风险大、研发费用高，供应商缺乏自主研发能动性，单纯依靠市场主体难以攻克或推广的“卡脖子”技术和关键技术。这样的限定目的是堵住少数投机供应商将虚假创新“包装”成创新项目套取政府资金的漏洞。

13号文第七、十八、二十一条规定最低研发目标、最高研发费用和研发期限在研发需求中统领性的约束作用。（具体参见459期音频）采购人应当通过市场调研和咨询论证等调查手段，并与资格审查合格的供应商进行创新概念交流，完善最低研发目标、最高研发费用的科学性、可行性，最低研发目标一旦确定就不得降低，以确保“实质性的技术创新”这一硬指标不能打折，从而将虚假创新挡在门外。对于常规项目而言，采购需求原则上是围绕采购标的而不是供应商设置的。但由于创新研发的特殊性，供应商的经验和能力对履约会产生直接影响，因此，13号文第九条规定：合作创新采购中，采购人应当围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、同类项目的研发业绩、供应商已具备的研究基础等，显然，这些规定是从有利于降低研发风险的出发点作出的。第十八条、第二十条强调，在评审因素设置中，“供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十”，并规定可以先评审研发方案、后评审其他部分，旨在通过两阶段评审强调研发方案可行性的突出地位。

同时，13号文第二十四条还要求采购人加强过程控制，以更好地管控研发成本和风险，可以在研发过程中设置研发中期谈判。在采购方案、研发谈判文件和研发合同中载明的关键进度和研发节点，组织谈判小组检查研发供应商的研发进度、阶段性成果是否符合合同约定，未能依约履行的可以将其淘汰出局，避免造成更大的资金损失。

特别需要指出的是：13号文第二十三条还建立了“供应商平行研发”制度，采购人可以确定不超过三家研发供应商开展平行研发，让研发供应商之间为了达成最低研发目标产生竞争，如未完成相应研发进度和标志性成果，可以随即淘汰。这样相当于多重保险，降低研发风险，也可避免虚假创新试图浑水摸鱼、套取国家资金。13号文对合作创新采购项目的信息公开要求作出详细规定，研发谈判文件、成交结果、研发合同等合作创新采购项目信息均需要及时在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上及时发布，这就将使用财政性资金支持创新的整个过程纳入财政部门监管以及社会监督。

亚利在此提醒，合作创新采购，一个突出的特点是“合作”，是采购人和供应商共担风险，而不是采购人大包大揽、补偿供应商实际发生的所有研发成本。13号文规定，成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等。供应商如果利用虚假创新，故意做大成本，不但不应获得成本补偿，还应当得到相应的惩罚。