政府采购文件标准体系建设研究

政府采购标准化是推动深化政府采购制度改革的重要手段。政府采购文件标准体系既促进公平竞争，为所有供应商提供平等的机会，又提高采购过程的透明度，防止腐败行为的发生，还提升采购效率。从更深层次看，政府采购文件标准体系的建立和完善，能推动营商环境持续优化，助力政府采购制度改革。
加快建设政府采购文件标准体系，长远来看，能实现以下几方面的效果。

1.促进公平竞争。通过制定和执行政府采购文件标准，为所有供应商提供更加公平的竞争环境，避免出现歧视性行为，促进市场公平竞争。

2.提高采购透明度。政府采购文件标准体系要求信息公开，提高采购过程的透明度，防止腐败行为的发生，让市场更加公正、公开、透明。

3.提升采购效率。通过标准化，可以实现政府采购过程的规范化、简化和自动化，减少人为干预和错误，提高采购效率，降低采购成本。

4.优化营商环境。政府采购文件标准体系的建设是落实“放管服”改革和优化营商环境的重要举措，通过简化程序、降低门槛、优化服务等方式，为企业提供更加便利的采购环境。

5.推动政府采购制度改革。政府采购标准化是中央深化改革的重大决策部署，是推动深化政府采购制度改革的重要手段，通过标准化建设，可以推动政府采购制度的不断完善和发展。

（一）当前政府采购文件编制中存在的问题

一是标准不统一。由于缺乏统一的政府采购文件编制标准，不同地区、不同部门的采购文件编制往往存在差异，导致采购过程不规范、不透明、不公平。二是信息披露不足。一些政府采购文件对供应商、产品等信息披露不足，存在信息不对称的问题。三是程序不严谨。一些政府采购文件的编制程序不够严谨，存在漏洞和不合理之处，导致后续采购过程中出现各种问题，如成本高、效率低、质量差等问题。四是缺乏专业人才。政府采购文件编制需要具备一定的专业知识和技能，而当前一些部门和机构缺乏相关专业人才，难以保证采购文件的编制质量和专业性。五是缺乏有效的事后评估和监督。一些政府采购文件编制完成后，缺乏事后评估和监督，无法及时发现和纠正文件中存在的问题和不足，不利于采购工作的持续改进和提高。

（二）这些问题对政府采购工作的影响

一是破坏市场的公平性。如果政府采购文件编制的标准不统一或者信息披露不足，可能会导致不公平竞争和权力寻租现象，破坏市场的公平性，也影响政府采购的声誉和公信力。二是影响政府采购的效率和质量。如果采购文件的编制程序不严谨，可能会导致后续采购过程中出现成本高、效率低、质量差等问题，影响政府采购的效率和效果。三是破坏公共资源的合理配置。如果政府采购文件的编制存在问题，可能会导致资金的浪费和腐败，给国家财政带来损失，也破坏了公共资源的合理配置。四是影响政府形象和公信力。政府采购是公共财政的重要环节，如果采购文件的编制存在问题，可能会影响政府的形象和公信力。五是降低工作效率。如果政府采购文件的编制存在问题，可能需要消耗更多时间和精力来处理后续的问题，增加政府机构的工作负担，影响其工作效率。

（三）产生这些问题的原因

一是采购要求不够严格。在采购过程中，如果没有制定明确的采购要求和标准，或者没有严格遵守相关法规和规定，可能会导致采购过程中产生风险，造成资源浪费。二是信息透明度不足。如果缺乏有效的监管和信息公开，可能会导致在政府采购过程中出现信息不对称和内外勾结等问题，使一些不良供应商获得政府采购项目。三是缺乏专业人才。编制政府采购文件需要具备一定的专业知识和技能，如果相关部门缺乏专业人才，可能会影响采购文件的编制质量和专业性。四是缺乏经验积累和学习。政府采购工作需要不断积累经验和学习新知识，如果没有及时总结和交流经验教训，可能会导致在采购文件编制中重复犯错。

高质量发展是党的二十大报告部署的“全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，是中国式现代化的一项本质要求。为了推动经济高质量发展，必须加强政府采购文件标准化的制定和实施，实现采购文件指标的数量化、可衡量、可比较，建立一个量化的、客观的采购文件标准化体系。

（一）政府采购文件标准化是实现政府采购公正、公平、公开的重要手段

一是在政府采购活动中，标准化可以保证所有参与方在同一规则下进行竞争，避免了因非公平竞争导致的不公正现象。二是标准化的采购文件和采购流程使所有参与方都能够清楚地了解采购项目的具体需求和采购过程，避免信息不对称。

（二）政府采购文件标准化能够减少腐败行为发生

1.政府采购文件标准化可以确保采购程序的公开透明，减少暗箱操作的机会。政府采购文件标准化要求采购文件内容必须公开、明确、详细，不得有任何模糊不清或隐瞒信息的情况。这可以减少暗箱操作的机会，有效地防止供应商利用信息不对称来牟取不正当利益。

2.政府采购文件标准化可以减少人为因素对采购结果的影响，提高采购效率。政府采购文件标准化要求采购程序必须按照规范流程进行，不得随意更改或调整，这可以有效降低人为因素对采购结果的影响，提高采购效率。

3.政府采购文件标准化可以促进供应商之间的竞争，提高采购质量。政府采购文件标准化要求供应商必须按照规范要求提交相关文件，这可以有效地促进供应商之间的竞争，降低腐败行为发生概率，提高采购质量。

4. 政府采购文件标准化可以加强监管力度，防止腐败行为的发生。政府采购文件标准化要求监管机构对采购过程进行全程监管，对违规行为进行严肃处理，这可以减少腐败行为的发生。

（三）政府采购文件标准化可以满足政府采购工作的需要

1.促进政府采购制度改革与发展的需要。政府采购制度改革是深化财政治理体系改革的重要内容之一，而政府采购文件标准体系建设是政府采购制度改革的重要组成部分。通过加强政府采购文件标准体系建设，可以进一步促进政府采购制度改革与发展，提高财政资金的使用效益和质量。

2.落实“放管服”改革和优化营商环境的需要。政府采购文件标准体系建设是落实“放管服”改革和优化营商环境的重要举措之一。通过加强政府采购文件标准体系建设，可以进一步简政放权，减少政府对市场活动的干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用，优化营商环境，激发市场活力和创造力。

3.推进政府采购工作规范化和标准化的需要。政府采购文件标准体系建设是推进政府采购工作规范化和标准化的重要基础。通过加强政府采购文件标准体系建设，可以进一步提高政府采购的规范化水平，减少不规范操作和人为因素引起的失误和浪费。

4.提升政府采购效能和效益的需要。政府采购文件标准体系建设是提升政府采购效能和效益的重要保障。通过加强政府采购文件标准体系建设，可以进一步优化政府采购流程，提高政府采购的效率和效益，促进市场公开、公平、公正、诚信交易以及经济和社会可持续发展。

5.适应国际发展趋势和对接国际标准的需要。随着全球经济一体化的深入发展，政府采购领域也需要适应国际发展趋势，与国际标准对接。通过加强政府采购文件标准体系建设，可以进一步推动我国政府采购工作与国际接轨，提高我国政府采购的国际影响力和竞争力。

（四）政府采购文件标准化对促进经济高质量发展具有重要意义

1.促进经济结构优化。政府通过有效的采购体系，可以激发创新和新技术的发展，鼓励企业进行技术更新和升级。这有利于促进经济结构的优化，推动产业升级和经济的高质量发展。

2.提高资金使用效率。政府采购文件标准体系建设可以促进资金的有效利用。通过控制预算和将资金投向重点项目，可以提高资金的使用效率，从而更有效地促进经济的发展。

3.带动相关产业发展。政府采购不仅本身可以促进经济发展，还可以通过带动相关产业的发展来推动经济增长。例如，政府采购可以促进供应商的发展、推动供应链的完善，进而促进相关产业的发展。

4.加速技术更新。通过建立和执行政府采购文件标准体系，可以鼓励企业进行技术创新和产品升级，以获得政府的采购订单。这有助于加快技术的更新速度，推动经济的可持续发展。

早在2014年，为积极响应财政部“将标准化建设作为实现政府采购科学化、精细化管理的突破口”“政府采购在操作执行上要从重程序的合规性采购转变为重需求的专业化采购”的精神， 广州市政府采购中心按照《广州市政府采购文件编制意见》“采购文件应设置重要格式文件样本。相同类别的商品和服务项目，逐步推广统一规范的采购文件格式”的要求，以标准化和信息化建设为抓手，启动了政府采购需求标准化研究与编制工作，将“政府采购需求标准化研究”作为重点研究课题之一。

第一阶段（2014年8月至12月）完成了对视频监控、空调、电梯、车辆、服装、电脑、笔记本电脑、物业管理、投影机、防火墙、IT类监理等采购项目标准化需求模板和采购文件的研究与制定。第二阶段（2015年1月至6月）完成了家具、厨房设备、密集架、印刷、IT系统运维、IT集成建设等采购项目标准化需求模板和采购文件的研究与制定。最终研究制定了42个品目的标准化需求模板，每个标准化需求模板均包括法律法规及标准、资格要求、采购人需求、合同格式以及评标方法等，各需求模板均突出了各品目的具体特点。

为编制出科学、规范、合理的标准化需求模板，广州市政府采购中心扎扎实实做了以下工作。

（一）成立团队

广州市政府采购中心成立了一个政府采购实务经验丰富、业务素质过硬、专业背景多样的研究小组。

（二）责任到人

每一个品目都落实到人，相关的资料收集、调研、意见汇总、文件修订等工作均责任到人。研究小组通过查阅文献、上网查询、走访调研等方式，收集了大量资料和数据，为标准化模板的科学性和可行性奠定了基础。

（三）深入调研

一方面，组织政府采购或招标投标领域专家召开研讨会，对模板进行深入研究和讨论，整理研讨成果并形成意见汇总文件；另一方面，通过电话、邮件、现场咨询等方式，向采购人、评审专家、供应商、行业主管部门及相关行业协会等征求意见，并征询了法律顾问的意见。

（四）分析提炼

研究小组对获得的材料、数据进行分析和提炼，对收集和汇总的意见进行认真、充分的讨论及审查，确定每一条意见的科学性和合理性，讨论是否采纳。根据讨论结果，对政府采购需求文件模板进行优化、修订和完善。

基于上述研究和实践，广州市政府采购中心在2023年以软件开发品目为突破口，建立采购文件标准化模板。

（五）具体做法

广州市财政局于2023年9月12日发布了《关于印发政府采购软件开发项目采购文件参考模板的通知》，为广州市软件开发项目采购文件编制提供工作指引和参考范本，有效推动采购活动的规范化、科学化，维护公平公正的市场秩序。这些措施有助于提升采购文件的规范化、专业化编制水平，避免采购人在资格要求、实质性响应条款、评分项设置方面的倾向性。广州市政府采购中心共制定了42个品目的采购文件标准化模板，其中软件开发项目采购文件范本得到广州市财政局的大力支持与高度认可。广州市政府采购中心组建的模板编制团队制订编制计划和方案的具体做法如下。

1.确定品目。C16010302行业应用软件开发服务属于广州市政府集中采购目录内的品目，广州市政府采购中心2022年共计完成191个软件开发服务项目。当前，国内未有其他省、市级财政监管部门制定过软件开发项目采购文件模板，因此本次广州市政府采购中心选择该品目为全国首创。

2.收集资料。在编写模板时，团队始终坚持法律精神，严格遵守《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《广州市政府采购文件编制指导意见（2021年修订）》以及其他相关法律法规的规定，确保所有的采购活动都在法律的框架内进行。

3.收集规范。团队收集了《计算机软件文档编制规范》（GB/T 8567—2006）、《计算机软件需求规格说明规范》（GB/T 9385—2008）、《计算机软件测试文档编制规范》（GB/T 9386—2008）、《计算机软件测试规范》（GB/T 15532—2008）、《软件系统验收规范》（GB/T 28035—2011）、《计算机过程控制软件开发规程》（SJ/T 10367—1993）、《信息技术软件维护》（SJ 20822—2002）。这些标准为软件开发项目采购文件模板的编制提供了详细的指导和规范，包括软件需求规格说明、设计说明、测试说明等各类文档的编写方法和格式，以确保模板清晰、准确、完整，能够满足软件开发项目采购需求。

4.设计结构。团队归纳、总结了近五年广州市政府采购中心软件开发项目采购文件，并结合政策法规及标准规范，编制第二章采购需求结构。内容包括：项目概况、建设目标、标准规范、技术实现方法和路线、系统功能要求、系统非功能性要求、项目管理要求、人员要求、知识产权要求、系统测试要求、交付使用要求、验收要求、培训、售后服务要求、信息安全及保密要求、付款方式、原型演示及答辩要求等十八部分，评审内容包括技术评审与商务评审。

5.编写内容。为了使采购需求清晰、全面，所有采购主体都能准确理解和遵循其中的要求，团队按照设计结构，撰写第二章采购需求结构各部分详细内容，例如“五、技术实现方法和路线”设置了系统开发环境、开发语言与数据库、系统、系统部署环境要求等内容，采购人可根据项目情况进行补充。

6.审核和修改。初稿完成后，广州市政府采购中心发起内部检查和修订的流程，包括内容完整性检查及合规性审查，确保所有的内容、格式和逻辑都符合软件开发采购项目的要求。

7.征求意见和反馈。将完成的软件开发项目采购文件参考模板提交至广州市财政局并向全市各市直机关、各区财政监管单位和供应商代表征求意见和建议，后续收到25条反馈意见，涉及技术评审、商务评审、合同文本、采购需求“安全性评估”配套内容等。广州市财政局会同广州市政府采购中心团队研究讨论后采纳了10条反馈意见，根据收到的反馈进行进一步的完善和优化。

8.完善和优化。团队为适应政府采购法律法规及计算机软件的最新标准，不定期对模板进行审查、更新及优化，保持模板的生命力。

（六）具体成效

1.规范了采购流程。采购文件标准的制定要求所有采购流程必须规范，包括采购计划的制订、采购文件的编制、采购方式的确定、采购合同的签订、采购验收等各个环节。这有利于减少采购过程中的随意性和不规范行为，提高采购过程的透明度和公正性。

2.提高了采购效率。标准化采购文件的制定，使得采购过程中无须再花费大量时间和精力进行重复性的事务处理，大幅缩短了采购周期，提高了采购效率。

3.降低了采购成本。标准化采购文件的实施，可以在一定程度上降低供应商的交易成本，包括供应商的参与成本、谈判成本、合同签订成本等。

4.推动了政府采购的规范化发展。采购文件标准化的制定和实施，不仅可以规范供应商的行为，同时也可以规范政府部门的采购行为，使得政府采购过程更加公正、透明，有利于提高政府形象和公信力。

5.便于监管部门监督。政府采购文件标准化后，监管部门可以更加方便地对采购过程进行监督，包括对采购文件的审查、对采购结果的评估等，提高监管效率和质量。

6.优化营商环境。采购文件标准化可以避免采购人在资格要求、实质性响应条款、评分项设置等方面的倾向性，使得每一个参与政府采购活动的企业都能在公平、公正的环境中进行竞争。标准化的文件和流程能够帮助参与政府采购活动的企业更清晰地了解相关要求和流程，减少因为不熟悉流程而产生的错误和延误，有利于他们更有效地参与市场竞争，从而加快政府采购交易的速度。

7.促进政府与社会资本的合作。政府采购文件标准化可以为政府与社会资本的合作提供更好的平台和机会。通过制定明确的采购标准和要求，可以使社会资本了解政府的投资方向和需求，有利于社会资本的参与和投资活动的开展。

（一）国内部分省级地区在建设政府采购文件标准体系方面的做法

各地政府在建设政府采购文件标准体系方面都采取了一系列积极措施，包括制定标准和规范、建设电子化平台、强化监督和管理、加强培训和教育等。

1.四川省。2015年3月，四川省财政厅发布了《四川省政府采购一体化管理规范（试行）》，明确了政府采购文件的基本要求、采购程序、供应商管理等方面的规范。在制定政府采购物业管理服务项目以及家具项目需求编制指南方面，四川省财政厅通过为采购需求制定统一的标尺和规范，推动政府采购规范化、标准化、科学化。

2.广东省。广东省财政厅建立了一支政府采购专业评审队伍，并建立评审程序，对政府采购文件进行标准化管理，提高评审效率和准确性。

3.宁夏回族自治区。《宁夏回族自治区财政厅关于建立政府采购透明度评估机制的通知》明确了对各级财政部门政府采购信息公开的合法合规性进行评估的要求。评估工作采取被评估对象自查说明、财政部门随机抽查的方式，实行打分制，满分为100分。

4.安徽省。2015年7月，安徽省财政厅印发了《关于进一步规范政府采购文件备案工作的通知》，要求各级财政部门加强对政府采购文件的备案管理和监督检查，发现问题及时纠正，加强对政府采购文件的监督和管理。

（二）上述地区的经验借鉴

上述地区在建设政府采购文件标准体系方面的经验和教训，可以提供以下启示和借鉴。

一是建立规范化、标准化的政府采购文件编制和管理体系。明确政府采购文件的编制要求和标准，包括文件的格式、内容、信息披露要求等。二是加强信息公开和信息披露。通过加强信息公开和信息披露，增加采购过程的透明度，防止腐败行为发生。三是建立评审机制和监督机制。通过建立评审机制和监督机制，保证政府采购文件编制质量和公正性。通过定期检查、专项督查等方式，及时发现和纠正采购文件中存在的问题和不足。四是加强学习和经验交流。通过参加培训班、研讨会等方式，学习其他地区的先进经验和做法，不断改进和完善本地区的政府采购文件标准体系。此外，上述地区还加强了对供应商的权益保护工作，维护供应商的合法权益。

（一）制定详细的采购文件标准

制定详细的采购文件标准可以使采购文件的编制更加规范化、透明化和公平化，有利于提高采购效率和采购过程的公正性。例如，可以制定《政府采购文件编制规范》《政府采购文件审核标准》等文件，明确采购文件的编制要求和审核标准。

（二）建立规范的评审机制

建立规范的评审机制可以确保政府采购文件编制质量和公正性。该机制应包括明确的评审流程、评审标准、评审人员的专业要求等。例如，可以建立《政府采购文件评审办法》《政府采购文件评审人员管理办法》等文件，明确评审的具体流程、评审标准、评审人员的选拔和培训等方面的要求，以提高评审的准确性和效率。

（三）加强宣传和培训，提高认识和意识

一是强化宣传力度。通过各种途径，如报刊、电视、广播、网络等，广泛宣传政府采购文件标准体系的重要性和意义，强调其对经济高质量发展的推动作用，使相关部门和人员更加深入地了解和认识到政府采购文件标准体系的重要性。二是开展专题培训。针对政府采购文件标准体系建设中的关键要素，如政策法规、操作流程、合同管理等方面，组织专题培训，使相关人员更好地理解和执行政府采购文件标准，了解政府采购文件标准体系的具体要求和规范，掌握编写、审核、发布等环节的基本知识和技能，提高专业素养和法律意识，增强对标准执行的自觉性和责任感。三是加强实践交流。通过座谈会、研讨会、经验分享等形式，开展政府采购文件标准体系建设的实践交流，分享成功案例和经验，促进相互学习、共同进步。四是建立考核机制。建立政府采购文件标准体系建设的考核机制，将相关人员的专业素养和工作业绩与考核挂钩，激励相关部门和人员更加重视政府采购文件标准体系建设工作。五是增强服务意识。相关人员要始终把人民群众的利益放在首位，积极为各部门、企事业单位等提供优质的服务。要加强指导，帮助解决实际问题，持续优化政府采购营商环境，提高社会对政府采购文件标准体系建设的认同和支持。

（四）加强监督和评估，确保标准和规范得到有效执行

一是建立监督机制。监督机制应该独立、公正、透明，能够客观地评估标准执行情况，通过定期检查、抽查等方式对标准体系的执行情况进行监督，及时发现和纠正问题。二是加强社会监督。通过公开政府采购文件标准体系的内容和执行情况，引入公众和媒体的监督，及时发现问题并进行整改。三是建立评估指标体系。明确各项标准和规范的权重和评估方法，通过评估指标体系对标准体系的执行情况进行全面、客观、科学的评估，及时发现问题并改进。四是落实责任追究制度。对于政府采购文件标准体系执行不力的单位和个人要落实责任追究制度。对于不遵守标准体系规定的行为要严肃查处，并追究相关人员的责任，以强化标准的执行力。

1.标准化和规范化。随着政府采购文件标准体系的逐步建立和完善，未来采购文件编写、审核、发布等环节将更加规范化和标准化。

2.电子化与智能化。政府采购文件标准体系建设将逐步实现电子化与智能化。电子化可以实现采购文件的快速处理和信息共享，提高采购效率；智能化则可以通过数据分析、预测和优化等手段，提高采购决策的科学性和精准性。

3.公开化和参与性。政府采购文件标准体系建设将更加注重公开化和参与性。公开化可以增强社会监督，提高采购过程的透明度；参与性则可以鼓励更多社会力量参与政府采购活动，提高公众的参与度和满意度。

4.与国际接轨。随着中国与全球经济交流的深入，政府采购文件标准体系建设将更加注重与国际接轨。这不仅有利于我国与国际社会在经济贸易方面的交流与合作，同时也可以借鉴国际先进经验，不断完善我国的政府采购文件标准体系。

加快政府采购文件标准体系建设是推动经济高质量发展的重要举措，也是深化政府采购制度改革、提高政府采购效率和质量的必要手段。在未来的发展中，需要进一步加强标准化建设，完善技术规范，积极探索新技术手段的应用，以更好地服务于经济高质量发展和社会进步。