修法建言 | 适用《招标投标法》的政府采购项目还有哪些环节需明确？建议来了

近日，财政部就《中华人民共和国政府采购法》（修订草案征求意见稿，以下简称《意见稿》）再次向社会公开征求意见。作为一名政府采购基层工作者，除了认真学习领会《意见稿》的新精神外，就是对工作中遇到的一些困惑或者问题进行思考，看能否在意见稿中寻求到合适的答案。《意见稿》贯彻落实了《深化政府采购制度改革方案》要求，采购范围更加拓展，调整内容更加丰富。但同时感觉政府采购工作越来越专业，担心有些关系越来越难以理清，基层工作的开展越来越不容易，笔者结合实际谈点个人见解，供业内同仁研究探讨，也算为“开门修法、集思广益”贡献自己绵薄之力。

关于政府采购项目适用招标投标法的有关问题

《意见稿》对框架协议采购适用集中采购工程项目，询价适用政府采购工程项目，政府采购工程项目化整为零等问题都做出了规定，但是有以下几点还需要进一步明确：

一是对与政府采购工程有关的货物、服务没有明确规定。按照《意见稿》第122条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》，对与政府采购工程有关的货物、服务，没有像《招标投标法》及其实施条例一样做出适用招标投标法的明确规定，事实上这类活动客观存在，不因《政府采购法》没有规定而不发生，建议修改为“政府采购工程以及与其有关的货物、服务进行招标投标的，适用招标投标法”；或者修改为“法律、行政法规对政府采购工程以及与其有关的货物、服务的招标另有规定的，从其规定”。

二是对适用招标投标法的政府采购项目哪些环节需要按照《政府采购法》进行管理没有明确。按照《政府采购法》规定，政府采购项目需要编制政府采购预算、公开采购意向、编制政府采购计划和备案、在指定媒体公告采购信息、采购合同公示和合同备案、质疑投诉、档案管理等等。一项政府采购招标工程除了依据招标投标法程序确定中标供应商外，项目前端和尾端还需要依法进行管理，日常工作中常常遇到的就是政府采购进行招标的工程及其有关的货物、服务是否依据政府采购法进行政府采购计划、合同备案管理，在指定媒体公告信息，档案保存等。如信息公告是两法都执行，都在指定媒体公开？基层无所适从，有的认为既然执行招标投标法进行了信息公开，就没有必要在政府采购指定媒体公开。但有的认为公开渠道多，更加透明公开没有什么不好！政府采购进行招标的工程及其有关的货物、服务项目档案没有保存15年，是否违反了政府采购法规定？建议《意见稿》对相关问题予以明确。

三是如何支持本国工程的政策落实问题没有明确。根据《意见稿》第23条规定，政府采购应当本国货物、工程和服务。依据目前现行政策、财政部2007年出台的《政府采购进口产品管理办法》规定，对政府采购范围进口产品需要报经设区的市、自治州以上人民政府财政部门开展审核、监督，对工程以及服务如何规范，目前没有一个明确的说法，能否在意见稿中明确授权机构或者管理方向，让该政策落实落地，避免有关规定成为一纸空文。

关于政府采购范围

界定政府采购范围主要采购主体、资金来源、集中采购目录和采购限额标准、以及采购标的四个主要因素。《意见稿》中对政府采购范围进行了拓展，4个因素的内容均发生了变化，对集中采购目录和采购限额标准的确定和公布权限调整国务院；对采购标的包括购买、租赁、委托、雇佣等，修订为包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等;在采购主体方面增加了其他采购实体，在《意见稿》第12条中对其他采购实体进行了说明，具体范围由国务院确定;对资金来源，增加了其他国有资产。这里重点说说其他国有资产。

据网络资料显示，国有资产是法律上确定为国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和。就是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。广义的国有资产是指国家以各种形式投资及其收益、拨款、接收馈赠、凭借国家权利取得、或者依据法律认定的各种类型的财产或财产权利。狭义国有资产就是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。从会计学的观点看，资金和资产不是同一个概念，资金是流通中价值的一种货币表现，是资产的价值形态。资产是指由过去的交易或事项形成的、拥有或者控制的、预期会带来经济利益的资源。不能带来经济利益的资源不能作为资产，是权利。其他国有资产到底指什么？网上没有查到其他国有资产的具体含义，《意见稿》中也没有对这一概念进行明确，建议在《意见稿》中明确其他国有资产的具体范围或者授权有关机构界定其他国有资产。

关于政府采购绩效管理

预算绩效是预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理活动，目前好多地方已经建立完善了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。预算绩效的管理实行“统一领导、分级管理，整体设计、稳步推进，低效问责、高效激励，客观公正、公开透明”的原则。政府采购预算通常作为部门预算预算的一部分，与部门预算统一布置、统一编制、统一上报、统一审核、统一批复。属于部门预算项目支出范畴的政府采购项目，已经按照预算绩效管理要求编制有绩效预算，如果再编制政府采购绩效预算，这是否有重复多余、增大基层职工的劳动工作量的嫌疑。另外，属于部门预算对个人和家庭补助支出范畴的政府采购项目，一般按照定额标准进行控制，也不便于编制政府采购绩效预算，实际工作中不好操作实施。因此建议《意见稿》删除政府采购绩效管理相关内容。

关于政府采购活动的社会监督

当前，政府采购提出质疑和投诉的“门槛”非常低，几乎无成本，供应商提起质疑、投诉的随意性较大，无效的质疑、投诉比较多，不仅影响了采购效率，而且牵扯了采购人、代理机构和财政部门的大量精力，耗费了宝贵的行政资源。《意见稿》114条对恶意投诉进行了规定，建议《意见稿》对供应商恶意多次质疑、无理取闹，不中标就质疑的行为制定相应的制约措施。

同时建议删除《意见稿》第105条，任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。因为该条规定与《信访工作条例》第十七条“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理”内容相近，而且信访工作条例规定的范围更全面、具体，从上至下有一整套的机构、办法、流程进行规范。实践中如果有类似信件不能执行政府采购质疑和投诉的相关程序规定，只能按照《信访工作条例》的规定和要求办理，意见稿中再制定相关规定意义不大。

关于电子化政府采购

政府采购工作离不开人和技术支撑， “一网统管”已成为重构数字底座，推进数智治理创新的“最优解”。随着大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术应用的不断深入，政府采购工作也随之发生变化，顺应新一代信息技术发展，不断从传统的粗放式管理向精细化管理转变、从单兵式管理向协作式管理转变、从文书式管理向电子政务式管理转变，充分运用新一代信息技术“数据留痕”“不可篡改”等特性，把权力关进“数据铁笼”，让失信行为无处遁形，不断提高政府采购的管理能力。通过信息共享分析，解决掌握的信息不充分，容易导致决策不精准，甚至是决策失误的问题，运用大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术来建立较为精准的决策机制，最大限度地掌握决策信息，不断提高决策的精准性、科学性和预见性。然而实际情况是基层对电子化建设问题显得力不从心，从人力来说，怎么建设极度匮乏，从财力来说，既然目录和限额标准都集中到国务院了，如框架协议采购等系统建设也应有相应的规范和技术标准，《意见稿》有第55条和第63条政府采购电子化相关规定，而且还是“鼓励”层面，建议进一步明确政府采购电子化建设的方向目标，指定机构建立全国统一的政府采购交易系统、信息发布系统、监督管理系统，实现一网统管，自动生成信息数据供相关机构分析决策，避免出现基层人力不够、资金重复建设的困境。