根据国家卫生健康委员会2024年8月发布的《2023年我国卫生健康事业发展统计公报》，截至2023年底，我国有公立医院11772家。如何提高公立医院的政府采购质效？《深化政府采购制度改革方案》要求落实采购人主体责任，公立医院在落实采购人主体责任方面有哪些难题？

单位一把手对采购工作重视程度不够

政府采购评审专家张红认为，落实采购人主体责任不能只是一句口号，如果不将责任落实到具体的个人或者部门，那么采购人主体责任将非常难以落实。采购人的主体责任不止一项，贯穿于项目立项、编制预算、确定需求、采购实施、合同签订、履约验收等各个环节，涉及的部门远不止采购部门这一个部门、决策人员也不止采购部门的人员。

在浙江省肿瘤医院招标办主任周菁楠看来，公立医院要落实好采购人主体责任，需要医院领导高度重视采购工作，医院内部各个部门的理解和配合。但不少医院的采购工作人员告诉政府采购信息报记者，实践中，不少医院的采购归口管理部门人少势微，缺少话语权，甚至和单位一把手见一面都很难得；一些单位主要领导对采购的复杂性、专业性认知不够，觉得“花钱买东西还不简单？”。单位一把手的重视程度不够，会导致采购工作难以顺利开展，医院内部业务部门和采购部门扯皮，采购人主体责任则难以落实。

采购涉及部门众多，相关责任不明确

相比一般的采购人，公立医院具有使用部门多、采购频次高、采购专业性强、采购量大的特点。据了解，很多公立医院多则有上百个科室、少则几十个科室，采购涉及的部门很多。以某市人民医院为例，临床科室、采购归口管理部门、行政部门等涉及采购各个环节的部门加起来多达67个。公立医院的主体责任应该落在谁头上？

实践中，不少人认为采购人主体责任就是采购部门的责任，不少负责采购工作的工作人员也如此认为，某医院招标办公室主任告诉记者：“公立医院落实采购人主体责任的部门通常是医院的招标采购部门。”但在业内资深人士杜黎看来，公立医院采购活动的立项、编制预算、需求确定、采购实施、合同签订、履约验收涉及使用的需求部门、采购归口管理部门、采购部门、财务部门等各个部门，医院采购的责任只压在采购部门身上不太合理且难以压实。

“需求部门负责的环节，责任落到采购部门身上合理吗？能落实吗？要抓好公立医院的采购人主体责任落实，不能只抓采购部门。”杜黎告诉记者。“有些为供应商量身定制采购需求的行为是临床科室的负责人做的，甚至有些项目立项就是为某个特定的供应商立的，需求环节的责任不抓需求部门和项目归口管理部门，就根本不可能抓实。”

对于公立医院，责任不明确是落实采购人主体责任的一大难题；频繁轮岗，导致采购人员专业程度不够，也是影响公立医院落实好采购人主体责任的重要因素。“很多医院的采购工作由于边界不清、责任不明，存在各部门互相推诿责任推诿、推卸工作的情况。采购属于高风险敏感岗位，需要定期轮换岗，虽然一定程度降低了廉政风险，但是与之伴随而来的是具体经办人员业务不熟、政策不懂的困境，也影响公立医院采购人主体责任的落实。”福建省财政厅政府采购咨询专家陈妍告诉记者。

履行采购人主体责任的问题研究

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）实施以来，深化政府采购制度改革稳步推进，在规范政府采购行为、创造公平竞争市场环境、实现国家经济社会政策目标等方面发挥了积极作用。2015年3月1日《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）的实施，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的政府采购制度迈出了更加坚实的一步。各级政府和政府采购监管部门认真贯彻落实《政府采购法》和《政府采购法实施条例》，并不断结合实际建立完善相关管理制度，积极推动政府采购制度化法治化规范化建设，着力建立健全政府采购制度体系和规范。采购人作为政府采购当事人之一，在规范财政资金使用、支持中小企业发展、优化营商环境等方面承担着重要的职责。但在政府采购实践中还存在着对政府采购制度政策不了解、采购专业化程度不高、采购需求不明确、采购结果不理想等问题。本文围绕现阶段行政事业单位如何强化采购人主体责任进行分析，从而为深化政府采购制度改革、更好发挥政府采购政策效能、加强采购人内控制度建设提出建议。

一

落实采购人主体责任的重要意义

（一）采购人主体责任是什么

《政府采购法》第十四条规定：“政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构。”《政府采购法》第十五条规定：“采购人是指依法进行政府采购的各级国家机关、事业单位和团体组织，不包括国有企业等其他主体。”通过梳理现行政府采购法律法规规章，与采购人主体责任相关的至少包括以下职责：一是依法确定政府采购项目；二是依法编制政府采购预算、公开采购预算并严格执行采购预算；三是依法公开政府采购信息、采购意向和需求；四是依法编制采购计划；五是依法编制政府采购文件；六是依法适用采购方式并获得批准；七是依法选择采购代理机构；八是落实政府采购政策；九是参与采购项目评审；十是依法确认采购结果；十一是依法签订、公告、备案采购合同；十二是组织履约验收并支付资金；十三是依法答复询问质疑、配合投诉处理；十四是妥善保管采购文件。此外，对采购人还提出一些限制性规定，比如，应当采购本国的货物、工程和服务；不得化整为零规避公开招标；不得对供应商实施差别待遇和歧视待遇；不得串通损害公共利益和国家利益，公正廉洁、厉行节约；不得误导或影响评审活动；不得擅自改变评审结果等。所有这些构成了采购人主体责任的基本内涵和主要内容。

（二）新形势下强化采购人主体责任落实的重要意义

2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确了深化政府采购改革要重点研究的问题，提出了坚持问题导向，强化采购人主体责任等政府采购制度改革的任务。《改革方案》中列举了建立采购人对采购结果负责机制；采购人自主选择采购方式；取消对采购人代表的比例限制；采购人选定专家；专职采购人员；采购人自愿联合集中带量采购；强化专家咨询；探索评审与决策分离等主体责任。这既赋予了采购人作为政府采购主体更大的自主权，也对落实主体责任提出了更高的标准和要求。未来的政府采购改革方向要求以强化采购人主体责任为核心，全面落实“谁购买，谁负责”原则，理顺政府采购各方当事人的权责关系，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。可以看出，新形势下强化采购人主体责任落实已然成为深化政府采购制度改革的基本方向和重要抓手。

二

采购人履行主体责任存在的问题及原因分析

近年来，政府采购领域法律法规制度建设不断完善，相继制定出台了《加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》《政府采购需求管理办法》《政府采购促进中小企业发展管理办法》以及相关领域采购需求标准等制度规定，为采购人依法依规实施采购活动提供了制度依据和遵循。目前，在政府采购活动中各方当事人（采购人、代理机构和供应商）及评审专家存在的问题一定程度上制约了采购人主体责任落实质效。

（一）采购人对政府采购重视程度不够

法定的采购人使用财政性资金、采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为称为政府采购。

1.采购人的主要问题

一是对政府采购工作法定职责不清晰，不能依法确定采购项目，采购预算编制不全面、不科学，与实际需求脱节。

二是政府采购内控制度不健全，单位内部各部门衔接和沟通不充分不完善，采购文件编制不严谨，需求制定不合理。

三是落实政府采购政策功能有差距，过分依赖代理机构，采购结果与实际工作需求存在落差，处理质疑投诉缺乏主观能动性，履约验收走过场。

2.存在问题的原因

一是采购人法治意识不强，相关法律法规不熟悉，对采购需求主体责任认识不充分、落实不到位，预算编制缺乏充分的市场调研。

二是采购人的主管部门对采购活动缺乏指导，采购人内部运转机制不顺畅，组织开展政府采购的经办人员往往是单位内部某一部门的工作人员，对采购标的的了解不深入，制定采购需求简单粗略。

三是采购人对政府采购政策把握不到位，供应商资格条件设置不合理，应对质疑投诉和化解问题的专业能力不强。

（二）采购代理机构业务水平不能满足工作需要

《政府采购法》所称采购代理机构，是指集中采购代理机构和集中采购代理机构以外的采购代理机构。《政府采购代理机构管理暂行办法》第二条规定，政府采购代理机构是指集中采购机构以外、受采购人委托从事政府采购代理业务的社会中介机构。本文仅以社会代理机构为例阐述问题、分析原因。

1.采购代理机构的主要问题

一是采购代理机构管理和服务水平不能适应发展需要，能为采购人提供高质量、综合性代理服务的机构仍然较少。

二是部分采购代理机构政策水平和专业能力不强，采购文件编制中不能充分体现政府采购政策功能，评审因素设置不合理。

三是部分采购代理机构忽视政府采购法律法规的规定和要求，为追求经济利益，片面迎合采购人的主观想法，违背了采购代理机构第三方客观公正性定位。

2.存在问题的原因

一是缺乏对政府采购法律法规制度的深入学习，部分采购代理机构学习政府采购业务知识的主动性差，对于监管部门组织的培训也敷衍了事。

二是采购文件编制上相互抄袭，甚至使用一个模板，不深入研究分析每个采购项目的具体特点，导致采购文件实质性条款不明确、不能将采购需求量化为评审标准和评分因素，严重影响采购项目质量。

三是采购代理机构内控机制不健全，在工作流程控制、定期轮岗、培训管理、采购文件编制审核、档案管理等方面的管理缺乏规范性，难以向规模化专业化的方向发展。

（三）政府采购评审专家管理亟待加强

政府采购评审专家是政府采购管理部门为规范政府采购评审工作、提高评审质量，经依法统一选聘，以独立身份参加政府采购评审，并纳入本级政府采购评审专家库管理的人员。在目前实行专家评审制度的情况下，法律赋予了专家核心评审权力。但是，专家作为兼职人员，其“社会人”的属性造成权力和责任不对等，导致评审环节容易产生问题。

1.评审专家存在的主要问题

一是专家不专问题突出，由于专家水平不够和专业不对口，缺乏专业能力支撑，直接导致对专业技术的理解和判断存在较大偏差，对投标文件是否满足要求的评审结论仅凭投标人承诺，可能造成评审错误。

二是部分专家责任心不强，评审的公平公正主要依靠专家的道德自律来保证，一味迎合采购人要求，甚至存在倾向性等问题，也严重影响评审结果的公平公正。

三是专家对政府采购法律法规普遍停留在了解层面，对独立评审原则置若罔闻，易出现被引导、不能独立评审甚至评审过程“分工协作”等问题。

2.存在问题的原因

一是评审专家专业知识相对老化，评审专家库结构上不够优化合理，个别行业和领域的评审专家人数较少，不能满足采购项目评审实际需要，采购人或采购代理机构在抽取时只能从相关或相近的行业专家中选取，导致某些项目中出现“专家不专”情况。

二是评审专家缺乏自我约束，对参加政府采购项目评审工作缺乏正确的认知，片面追求劳务报酬，随意变更评审专业，甚至与供应商串通勾结，导致评审结果难以满足采购人实际需求。

三是部分评审专家法治意识不强，社会责任感缺乏，不参加政府采购管理部门组织的培训，对评审工作中应承担的责任义务不了解，该回避不回避、擅离职守情况时有发生，严重影响评审程序的正常进行。

（四）政府采购供应商法治意识需要提升

政府采购供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。

1.政府采购供应商存在的主要问题

一是部分供应商对政府采购法规制度缺乏深入了解，主观认为政府采购项目准入“门槛高”，对供应商的资质要求标准高，监管过于严格，导致部分领域满足采购人需求的供应商数量不足，在一定程度上影响了采购目标的实现。

二是部分供应商依法经营意识淡薄，为达到自身利益目标，在政府采购活动中存在非法恶意竞争、围标串标、弄虚作假、不按合同履约等问题，给采购人主体责任的落实带来不利影响，甚至干扰一个地区的政府采购营商环境。

2.存在问题的原因

一是主动参与政府采购项目的意识不强烈，获得政府采购法规制度的渠道不畅，作为市场主体依法规范经营行为，拓宽服务领域的责任意识不强。

二是部分供应商自主编制政府采购响应文件的专业能力不足，一般都是委托中介服务机构代为制作响应文件，忽视了监管部门关于供应商诚信参与政府采购活动的提示提醒，对所提交的全部材料的真实有效性自我审核把关不严，诚信意识缺失。

三

高效落实采购人主体责任的建议

（一）监管部门要建立完善的采购人责任落实制度

强化采购人主体责任是深化政府采购制度改革的核心要义，完善的相关法律法规是强化采购人主体责任的根本要求。在新形势下，政府采购监管部门要坚持顶层设计和系统思维，持续优化公平竞争的市场环境，统筹推进政府采购法规制度体系建设，按照权责对等原则，在编制采购预算、制定采购需求、选择采购方式、组成评审专家组、确定采购结果、签订采购合同等方面明晰采购人的权利与责任。遵循“谁采购，谁负责”原则，赋予采购人与之职责相匹配的权力，真正夯实采购人的主体责任。创新宣传培训理念，实现从具体制度的培训向主体责任意识培养的转变。丰富采购政策培训宣传的方式，引导采购人提高结果导向意识，实现从采购得“好”向采购得“值”转变。利用现代化信息管理平台，扩大法规政策宣传受众范围，方便政府采购各方当事人了解职责权利，推动采购人主体责任的落实，不断提升政府采购质效，助力实现深化政府采购制度改革目标。

（二）采购人要建立健全政府采购内部控制机制

采购人应当对标对表深化政府采购制度改革的方向，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，加强政府采购业务管理，建立采购项目前期调研论证、采购预算编制、采购需求确定、采购文件确认、质疑答复、合同签订备案、履约验收、结果评价、资金支付等流程的责任制度，加强对采购活动的全过程管理。建立采购人员责任制，权责对应，强化监督，确保政府采购各环节责任明晰、事项可查、失责必究，形成落实政府采购主体责任的制度保障链条。针对政府采购政策性强、涉及专业技术领域广的特点，采购人要加强对从事政府采购的工作人员全面、系统的业务培训，以培养专业队伍、提升采购绩效为目标，以应对不断改革调整的法律制度、千变万化的市场行情和日新月异的技术变革。建立咨询机制，包括法律咨询、技术咨询、商务咨询，听取专业人士的专业意见，从而提高采购预算编制、采购需求确定、采购方式选择、是否采购进口产品的确定、合同文本拟定等方面的专业性和科学性，从整体上提升采购绩效。

（三）优化采购人主体责任落实的外部环境

针对当前政府采购领域反映突出的采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等违法违规行为持续开展专项整治，建立部门协同、央地联动、社会参与的工作机制。监管部门加强对采购人、代理机构常态化执法检查，健全供应商、采购代理机构、评审专家严重违法失信行为信用记录归集和发布机制，为采购人落实主体责任、开展资格审查提供便利。完善采购代理机构评价指标体系，引导采购人择优选择代理机构。完善针对供应商履行合同时重大违约的限制性措施，督促其诚信履约。建立健全涵盖政府采购当事人、全流程各环节的负面行为清单，规范政府采购行为，保护当事人合法权益。加快建立政府采购本国产品标准体系，分类制定政府采购需求标准，分类制定政府采购标准文本，为采购人全面、完整、准确描述采购需求提供指引。依托政府采购信息管理平台，细化政府采购各环节制度依据、风险点，提高政府采购透明度。

（四）发挥监督机制贯通协同保障作用

在新形势下，为更好地落实采购人主体责任，在完善制度建设、加强培训指导、优化外部环境等措施基础上，还要充分发挥自我监督、外部监督的服务保障作用。自我监督需要采购人建立健全内部控制和内部审计管理制度，构建起政府采购预算编制到绩效管理全流程的责任链条，强化风险防控和责任落实。外部监督需要财政、审计、纪检监察等部门，从规范预算资金使用、发挥资金使用效益、预防权力寻租、促进廉政建设等方面协同配合，发挥国家监督体系服务经济社会的职能作用。财政部门作为法定的政府采购监管专责部门、财会监督的主责部门，其监管职责只能加强不能削弱，这是由政府采购属于预算执行的本质决定的。财政部门与审计部门、纪检监察部门应当加强政府采购监管的沟通协调、形成合力，及时关注采购人主体责任落实情况，通过及时提醒纠正、依法追究，倒逼采购人主体责任的落实。

采购人邀请未中标供应商参与履约验收也是一项行之有效的方法。通过上述途径发挥外力监督的作用，可以在一定程度上督促采购人落实主体责任，纠正违法行为，保证采购质量，从而提高采购绩效，实现采购目标。