实务指南@未按规定标准评审与重新评审的关联及区别

2024年8月20日，A市应急管理局委托采购代理机构（以下简称代理机构）在省政府采购网发布招标公告，就该市职业病危害因素监督监测服务采购项目组织公开招标。采购文件规定：供应商自2020年1月1日以来任一年度，经税务主管部门评定为纳税信用A级纳税人的，得3分。

经评标委员会（以下简称评委会）评审，推荐综合得分由高到低的前3名供应商为中标候选人。采购人代表在查阅评审报告时发现，第二中标候选人2021年度经主管部门评定为纳税信用A级纳税人，符合采购文件要求，但5位评委会成员的评审得分均为2分，与采购文件规定分值不符。经询问代理机构得知，评审过程中评委会实行成员分工评审，评审结束后未进行校验、检查，直接相互摘抄复制，以至于出现重复的错误未被发现。而第一、第二中标候选人之间分差0.5分，该评审失误极有可能影响评审排序和中标结果。

针对上述情况，采购人内部出现3种建议。第一种建议为，请原评委会复核评审结果，如未按招标文件规定的评审标准评审，可以通过复评及时纠正，按照复核、复评后的中标候选人排序确定中标供应商，以免耽误项目进度。第二种建议为，在没有质疑、投诉的情况下，且采购结果无论是中标人的市场口碑还是报价都在可以接受范围内，无须考虑其他问题，按照评委会推荐的中标候选人排序确定中标供应商即可。第三种建议为，前两种意见违背政府采购有关规定，应将发现的问题报财政部门，由其决定评审结果是否有效，进而采取相应措施。

评委会未按采购文件规定的评审标准进行独立评审，其评审意见应“一票否决”

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第十五条确定了编制采购文件的依据，即政府采购政策、采购预算以及采购需求。评审方法、评审程序以及评审标准则是编制采购文件时落实政府采购政策、满足采购需求、符合采购标准、实现采购目的的核心关键要素。它们决定着供应商的投标（响应）策略、报价高低、资源配置以及最后的评审结果，同时也是项目公平竞争、充分择优的前提条件。为此，《政府采购法实施条例》第三十四条、第四十一条明确了评审的基本原则，即评审委员会应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审；采购文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。由此可知，“按照规定独立评审”是评审环节的基本原则，具体分解包括“有序合规”和“独立评审”两个方面。其中，“有序合规”的依据是采购文件规定的评审方法、程序和标准，也是评委会成员“独立评审”的前提。同时，《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号，以下简称69号文）规定，评审委员会要按采购文件规定的评审方法和标准，对所有投标或响应文件逐一进行比较和评价，任何人员不得修改或细化采购文件确定的评审程序、评审方法、评审因素和评审标准。这是69号文首次提出评委会成员之间的客观评审因素评分应一致，对需要专业判断的主观评审因素不得协商评分。具体来说，就是细化“独立评审”的具体动作、明晰关键要求，评委会成员应当对所有投标、响应文件，按照采购文件的规定逐一进行评审，严禁自行分工，相互直接借鉴。

前述案例中，采购人发现的问题属于典型的评委会未按采购文件规定进行独立评审。一方面，个别评委会成员出现评审失误，就第二中标候选人的纳税信用A级纳税人情况，应得3分，却给出了2分的评审结论。这形成了评审现场擅自调整评审标准分值权重的问题。另一方面，违法实行分工评审，违背了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十五条第四款“评标委员会各成员应当独立对每个投标人的投标文件进行评价”的规定，也不符合69号文的相关要求，致使出现同一分项评委会成员全体犯错且未能及时发现的困境，对中标候选人排序以及评审结果的公正性产生实质性影响。《政府采购法实施条例》第七十五条明确规定，政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审的，其评审意见无效。因此，采购人的第二种意见，在明知评委会违规评审的前提下，不采取任何补救性措施的处理方式不妥。

重新评审须符合法定情形，不可人为扩大、擅自启动

采购人和代理机构在面对质疑或配合投诉处理时，可以根据实际工作需要组织原评委会成员协助处理，并以客观实际为基准，结合评委会的合理意见作出质疑答复。对于依法组织的重新评审，也属于特定情形下的合法救济行为。而重新评审的首要前提是“依法组织”。《政府采购法实施条例》第四十四条规定，“除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审”。其目的在于避免少部分采购人因对评审结果不满，而随意寻找理由启动重新评审，否定原有合法合理的评审结论，破坏政府采购的公正性。

相较于以工程建设项目为主要调整范围的招标投标法体系，政府采购品目繁多且涉及不同的采购对象以及各行各业，采购标的可谓“天差地别”“特点不一”，加上采购项目的应用场景、预期目标、采购标准及行业规范存在差异，这决定了政府采购法体系采购方式具有多样化和差异化的特点。目前，政府采购法体系共有公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、框架协议采购以及合作创新采购等8种采购方式，每种采购方式的特点、程序、规则、核心要点都有所不同，在“可以重新评审的情形”方面也是如此，既有相同点，又存在一定的差异性。对此，87号令第六十四条、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称74号令）第二十一条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称214号文）第三十二条，分别规范了招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式可以依法重新评审的情形。对于框架协议采购，可以分为封闭式框架协议和开放式框架协议两种情形。依据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）第九条“封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定”，封闭式框架协议采购“可以重新评审的情形”在110号令没有特别规定的情况下，按照87号令的有关规定即可。而开放式框架协议采购则是由征集人（即采购人）明确具体的资格条件及审查方法、标准，通过发布征集公告邀请供应商并开展审核，符合要求即成为入围供应商，不再进行综合评分、排序与淘汰等评审工作，故不存在重新评审一说。换言之，开放式框架协议的征集及审核由征集人“亲力亲为”，这也充分体现了落实采购人主体责任的导向。

前述案例中的采购方式为公开招标，具体问题由采购人在定标阶段发现。根据87号令第六十四条，评标结果汇总完成后，除分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、评标委员会成员对客观评审因素评分不一致、经评标委员会认定评分畸高、畸低外（以下简称法定情形），任何人不得修改评标结果。显而易见前述案例中，采购人发现的问题不在上述范围内，不属于可以进行依法重新评审的情形。因此，采购人的第一种意见，请原评委会成员复核或者通过以所谓复评之名，行重新评审之实的形式改变评审结果亦不妥。

对于评委会未按采购文件规定的评审标准进行独立评审，处理方式根据采购方式等具体情况的不同而有所不同

评委会未按采购文件规定的评审标准进行独立评审，很有可能导致项目中标候选人的排序错误，直接影响评审结果的公正性和准确性。对此，一经发现应首先向财政部门报告，不可轻视或忽视，更不能刻意掩饰，“将错就错”。

《政府采购法实施条例》第七十五条虽然明确了未按规定评审标准进行独立评审将导致评审意见无效，但没有进一步阐述评审意见无效后的处理方式，实际解决方法还需根据项目的采购方式、实际情况以及相应的部门规章、规范性文件而定。政府采购有8种采购方式，且同一事项各采购方式的规定都可能存在差别，这也是政府采购项目的复杂性所在。最早涉及此类问题的是财政部于2007年发布的《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号，以下简称2号文）。2号文规定，“未按照采购文件载明的评审方法、评审标准进行评审的，财政部门应当认定采购无效，责令重新开展采购活动”。2020年财政部废止了一批部门规章和规范性文件，其中也包括2号文。

就现阶段而言，评审意见无效后的处理方式分为两个方面。一是非招标采购项目（此处为广义，含竞争性磋商）。根据74号令第二十一条以及214号文第三十二条，未按照采购文件规定的评审标准进行评审的，应当重新开展采购活动，并同时书面报告本级财政部门。故此，采用询价、竞争性谈判以及竞争性磋商采购方式的政府采购项目，因评委会成员未按规定标准进行评审导致评审意见无效后的处理方式，就目前现有制度规定来看，唯有重新采购。单一的处置原则从实践角度看确实略显“残忍”，而项目失败重来势必导致采购效率低下、各方成本增加，甚至可能严重影响项目预期目标的实现等一系列不利后果，而主要的损失依然由采购人承担。同时，这样的后果也容易引发政府采购当事人以及社会各方对于政府采购工作的不满、疑虑和不理解。二是政府采购货物服务招标投标项目。在87号令出台前，出现评委会未按采购文件规定的评审标准进行独立评审的情形，只能依照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第三十六条第二项“出现影响采购公正的违法、违规行为的”之规定，对项目作废标处理。考虑到《政府采购法》第三十五条规定的招标方式不少于20日的等标期较长，而开展政府采购活动绝不仅仅只是追求“程序合规”，在此基础上更要以“质效并重”“优价优质”为目标，87号令对此作出了针对性的“救济规定”。87号令第六十七条赋予采购人、代理机构“可以重新组建评委会进行评标”的权利，拓宽了采购人的“救济渠道”，也有利于提升项目采购效率。但是，需要注意的是，87号令第六十七条明确的是采购人“可以”而非必须，具体是否重新组建评委会由采购人视情况决定。这不同于其他采购方式，且财政部以往对于这类情况唯有重新采购的单一处理方式，避免了“一刀切重启”这种可能影响项目效率甚至影响预设功能实现的情形。采购人手持“救济”选择权，也充分体现落实采购人主体责任的导向，以及从“程序控制型”采购向“程序控制＋结果导向型”采购的概念转变。

除上述处理方式外，还需要对“重新评审和重新组建评委会进行评标”加以区别。众所周知，采用不同采购方式的项目需要重新评审，其项目具体情形须符合财政部的有关规定，具体由采购人、代理机构组织原评委会成员依法进行，并不是对原评审所有意见的直接“一票否决”。实践中，因为当事人理解和考虑的不同，也有“从问题处开始重新评审”和“全盘重新评审”等模式。笔者更倾向于前者，毕竟政府采购项目可以组织重新评审的前提，是项目出现了财政部规定的“依法可以重新评审的情形”，也就是有具体的情形和对应的评审阶段。对于没有问题的部分重新评审，没有必要且会增加无谓的时间成本。当然，因前阶段的问题而进行的重新评审，影响后续阶段的情形除外。例如，竞争性磋商的资格性检查认定出现错误，导致不应通过的供应商通过，且其最后报价最低，不仅因供应商数量的增加影响了竞争，甚至可能因为磋商基准价的问题致使其他供应商报价得分增加或减少，影响各供应商综合得分的优先排序，而后者（重新组建评委会）则是政府采购货物服务招标项目的“专属救济渠道”。当然，该“专属救济渠道”须有具体的规定情形（87号令第六十二条及第六十七条）并且导致评审结果无效，采购人方可选用。这具体是指采购人“抛开”原评委会的组成框架，重组评委会进行评标，原评委会成员如有违法违规行为的，除不能再参加重新组建的评委会外，还可能面临《政府采购法实施条例》第七十五条所规定的“不得获取评审费、没收违法所得、依法承担民事责任”等法律责任和不利后果。在“评审意见无效”之后，采购人可以按照87号令的第六十七条选择“重新组建评标委员会进行评标”，否则，应根据《政府采购法》第三十六条规定，对项目予以废标处理。当然，采购人能否自行决定是否选择“重新组建评标委员会进行评标”，主要在于项目是否存在必须废标或者应当重新开展采购活动的违法情形。

需要注意的是，政府采购货物服务招标或者采用竞争性磋商方式的政府采购项目，“依法可以重新评审的情形”因使用综合评分法而有别于询价、竞争性谈判。其中，“分项评分超出评分标准范围、评标委员会成员对客观评审因素评分不一致”，从客观外在表象来看，也属于“评委会未按采购文件规定的评审标准进行独立评审”，但具体的处理原则和救济方式有所不同。可以将因“分项评分超出评分标准范围、评标委员会成员对客观评审因素评分不一致”而依法重新评审的，理解为“评委会未按采购文件规定的评审标准进行独立评审”的特别情形，按照“可以依法重新评审”的有关规定而进行特别处理。而其他“未按规定标准评审”具体情形，则应以《政府采购法实施条例》第七十五条“评审意见无效”为处理前提，再结合不同采购方式的不同规定而定。

当然，除了上述的联系与区别，“重新评审和重新组建评委会进行评标”还存在程序节点和应对方式上的差异。87号令第六十四条将政府采购货物服务招标投标项目的“重新评审”细化为3个阶段。一是评审阶段，也就是评审报告正式签署前，经复核发现存在法定情形之一的，评委会应当当场修改评审结果，并在评审报告中记载。二是评审报告签署后，采购人、代理机构发现存在法定情形之一的，应当组织原评委会进行评标。三是供应商认为项目存在法定情形之一，而提出质疑的，采购人、代理机构可以组织原评委会进行评标。而“重新组建评委会进行评标”是针对87号令第六十二条及第六十七条所述的“导致评标结果无效”而设计的“救济渠道”，赋予采购人除废标之外全新处理方式的选择权。因此，其启动的具体程序节点以是否发现项目出现87号令第六十二条及第六十七条规定的情形而定，且贯穿评审、定标、签订合同等各阶段。此外，无论是依法重新评审还是重新组建评委会进行评标，均需要事先报告同级财政部门之后再依法进行，不可自作主张“先斩后奏”。因此，前述“报告财政部门，由财政部门决定评审结果是否有效”的第三种意见不够完善。报告财政部门符合有关规定，但评审及最终的采购结果是否有效应以项目的客观实际结合政府采购法律制度为准进行“认定”，而非主管部门进行“决定”，而且第三种意见也没有考虑到采购文件编制上存在的问题。

代理机构需提升编制采购文件、依法组织评审等方面的专业能力

首先，纳税信用A级纳税人是国家税务总局为落实“褒扬诚信、惩戒失信”的总体要求而设计推行的守信联合激励措施之一，对此，国家有关部门也联合出台了《关于对纳税信用A级纳税人实施联合激励措施的合作备忘录》（发改财金〔2016〕1467号）加以规范，此举对于加快推进社会诚信体系建设具有重要推动作用。但是，由于和政府采购促进中小企业发展政策的具体范围、核心目的、规则焦点有所不同，纳税信用A级纳税人在政府采购项目中的运用存在明显的“水土不服”现象。

《国家税务总局关于发布〈纳税信用管理办法（试行）〉的公告》（国家税务总局公告2014年第40号）第十九条将企业经营年限作为纳税信用A级纳税人的评价标准之一，导致实际生产经营期限不满3年的企业无法通过相应评价。换而言之，在扶持促进中小企业发展方面，该项规定与《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条第三款、《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）、《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第五条的禁止性规定相悖。因此，采购文件将纳税信用A级纳税人作为评审因素并赋予相应分值，等于变相设置供应商的成立、经营年限要求并作为评审因素，对新成立的企业造成一定的影响，存在以不合理的条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇，对采购结果产生实质性影响。

综上所述，根据《政府采购法实施条例》第四十一条、87号令第二十五条、第六十五条以及69号文的相关规定，采购文件的内容违反法律、行政法规、政府采购政策以及国家强制性规定的，评委会应停止评审并向采购人、代理机构书面说明情况；采购人、代理机构确认后，应当修改采购文件内容后，重新开展采购活动。此外，在前述案例中，代理机构在评审阶段未做到履职尽责。依据87号令第四十五、第六十六条以及69号文相关要求，代理机构应当依法履行有关职责，组织好评审工作，负责维护评审秩序，监督评委会依法评审、组织供应商书面形式澄清、检查核对评审数据与结果、记录评价评审专家的评审情况等。如果代理机构能做好评审过程中质量控制，与评委会形成相互制约、相互监督的良性关系，通过及时检查和及时纠正，是有可能规避这一系列问题与麻烦的。