亚利聊政采（478）：联合体成员未全部满足特定资格条件应被认定响应无效吗？

在采购实践中，“接受”或者“要求”供应商以联合体形式参与政府采购活动时，供应商的资格条件设置依然存在诸多争议，联合体成员资格条件设置不合理被废标的情形仍然是业内频繁讨论的焦点话题。

近期，亚利聊政采音频团队收到了这样一个咨询：

某照明工程项目采用竞争性磋商方式采购。磋商文件规定接受联合体形式；项目的特定资格条件：一是拟任项目经理应具备机电专业二级以上注册建造师执业资格，具备有效的安全生产考核合格证书（B类）。二是供应商应具有建设行政主管部门颁发的市政公用工程施工总承包三级以上资质。在评审过程中，由于某联合体成员中有一方不满足供应商特定资格条件，磋商小组出现了两种不同的观点：一种认为应当认定其响应无效；另一种认为，对于特定资格条件，联合体成员有一方满足即可，无需联合体每个成员都满足。由于无法取得共识，磋商活动暂停待请示财政部门后处理。

造成该项目磋商活动暂停的原因在于如何理解《政府采购法》第二十四条规定的“参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件”。

大家知道，《政府采购法》第二十二条第一款规定了供应商参加政府采购活动的基本条件，供应商包括联合体的各方必须全部满足；第二款规定“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件”。按照《政府采购法》第二十四条规定，“参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件”，而第二十二条有两款，因此，“第二十二条规定的条件”也就包括第二十二条第一款规定的供应商法定基本条件和第二十二条第二款规定的供应商特定资格条件。如果孤立地理解第二十四条的规定，联合体成员各方都应当具备供应商法定基本条件和特定资格条件。但是，亚利认为，在设置联合体资格时，还应当关注到两点：一是依据第二十二条第二款规定，供应商特定资格条件是由采购人根据采购项目的特殊要求规定的；二是根据《政府采购公告和公示信息格式规范（2020年版）》（财办【2020】50号）规定，联合体的资格要求属于供应商特定资格条件中的事项，如项目接受联合体形式，应对联合体提出相关资格要求。既然，采购人是供应商特定资格条件的设置主体，采购人根据项目的实际情况可以在磋商文件中规定：联合体成员均应满足供应商特定资格条件；也可以规定：联合体成员应具备与联合协议约定的专业分工相对应的特定资格条件。

大家知道，已经废止的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）有一条规定：“采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件”。但这一规定没有被《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）或其他文件采纳，为什么呢？一是依据法律规定，供应商特定资格条件应当由采购人根据采购项目的特殊要求规定；二是“联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件”之要求在实践中难以规避供应商借用他人资质组成联合体投标响应的情形发生。十多年前海岛一个空壳公司，与西南某地一个具有计算机系统集成资质的公司组成联合体频繁中标再转包被媒体曝光案，证明该规定存在制度缺陷。

回到本案例，亚利认为，磋商小组的评审依据是磋商文件。如果磋商文件在规定供应商特定资格条件时未涉及联合协议约定的专业分工，依照《政府采购法》第二十二条、第二十四条的规定，磋商小组认定其响应无效，符合法律规定。如果磋商文件明确规定特定资格条件应按联合协议承担特定工作的供应商具有相应资质即可，那么，磋商小组应根据联合协议分工，确定联合体成员中不具备特定资格条件的一方是否承担了需要相应资质的工作。如果未承担，不应认定其响应无效，反之亦然。

亚利注意到，关于联合体资格要求的问题，《政府采购法》与《招标投标法》都存在字面表述难以理解的问题。值得欣慰的是，根据《国务院办公厅关于印发<政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）>的通知》（国办发〔2024〕33号）、《国务院办公厅关于创新完善体制机制 推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）文件精神，国家正在加快推动招标投标法、政府采购法及其实施条例的修订工作，而且在《政府采购法（修订草案征求意见稿）》与《招标投标法（修订草案征求意见稿）》中均对联合体资格要求进行了契合实际的修正。