《中华人民共和国政府采购法》第五条规定，任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场；第二十二条规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第四项规定的“以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件”，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
如果以“特定行业的业绩”作为资格条件或评审因素，将会涉嫌对供应商实行差别待遇。在当前优化营商环境的大背景下，该如何界定“特定行业的业绩”并没有明文规定，这也引发了实践中诸多争议。笔者结合自身工作经验，梳理相关案例，对“特定行业的业绩”进行分析，以期能为相关从业人员提供参考。
特定行业的特定产品或服务关注的关键点在于“特定产品或服务”是否只能归属“特定行业”。对于特定产品对应的“特定行业的业绩”要求并不属于“不合理的条件”。例如，采购某种特定外科手术的医疗设备，只能归属医疗行业。再如，由中共中央政法委员会发起，公安部联合工业和信息化部等相关部委共同建设的天网工程信息化系统，日常由公安部门负责维护和管理，采购人是公安部门，属于为行业量身定制的特定服务，采购时要求有天网工程建设和管理业绩是合理合规的。
共性产品或服务，可以共属多种行业。常见的产品类如计算机、打印机、复印机、扫描仪、投影仪、触控一体机、空调、电梯、家具、乘用车、客车、视频会议系统设备等，服务类如印刷、法律、审计、会议、评估、安全、信息技术等，都被广泛地运用于各行各业。随着经济与技术的不断发展，实践中出现了一些新型产品或服务，被错误地理解为行业，所以要求相关人员在实践中与时俱进地提升自身政府采购业务能力。曾经发生过的某县融媒体中心采购“融媒体中心建设设施项目”，在招标文件设置了“融媒体相关业务建设业绩”（根据业绩个数给予相应分值）的评价分，有供应商质疑投诉“融媒体相关业务建设”为特定行业，财政部门驳回投诉，理由为：业绩分基于融媒体专业特点和实际需要，目的是保证项目实施的质量和效果，且着重强调了业绩为融媒体相关业务建设的业绩（即类似业绩），并保证了具有融媒体相关业务建设类似业绩的潜在供应商的数量，确保了该项目的竞争性。该案中，财政部门将“融媒体建设”界定为专业服务而非行业。事实上，“融媒体建设”是一个把广播、电视、互联网的优势互为整合，互为利用，使其功能、手段、价值得以全面提升的一种新型媒体运作模式，不仅发生在政府宣传部门，企业、传统媒体机构等行业也在开展类似项目。
采购工作错综复杂，对于某些特殊项目，不限定特定行业的业绩解决不了采购项目的实际需求。对于归属多种行业的共性产品或服务的采购，并不是“一刀切”完全禁止设置特定行业的业绩。结合实践案例，笔者认为该问题的解决要充分考虑“三性”：一是采购项目的特殊性；二是供应商的竞争性；三是分值设置的适当性。
采购项目的特殊性
财政部国库司、财政部政府采购管理办公室、财政部条法司、国务院法制办公室财金司编著的《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》（以下简称《释义》）一书明确，可以从项目本身具有的技术管理特点和实际需要，对供应商提出类似业绩要求作为资格条件或者评审加分标准。最常见的例子是医疗机构的物业管理服务项目，医疗机构环境特殊，经常受到各类排泄、呕吐物及医疗垃圾的污染，积聚了大量的细菌病毒，处理不当易造成交叉感染从而埋下极大的社会隐患。因此，医疗机构的物业管理服务不仅限于保安、保洁，还涵盖了医疗机构自身所需的物业管理服务如医疗消毒、营养配餐、护工管理与培训、导医与导诊及更多独特延伸服务。普通的物业管理服务无法满足医疗机构物业管理服务要求，因此，医疗机构采购物业管理服务要求供应商提供在医疗机构物业服务的业绩作为资格条件或评分项，是合理的。例如，财政部第六百八十号政府采购信息公告中，对于生态环境保护信息化工程（农业农村部建设部分）—应用软件开发、标准规范编制、系统培训项目，投诉人的投诉事项为：招标文件设置“涉及农业项目的专业特点或业务流程或其他有关内容的应用软件开发信息化建设项目业绩”的评审因素，属于以特定行政区域及特定行业的业绩作为加分条件，排斥潜在投标人。财政部最终的处理决定认为，现有证据不足以证明招标文件有关评审因素存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形。该案例中，采购标的是关于农业农村部建设方面的应用软件开发、标准规范编制、系统培训等，项目本身就限定了“农业农村部建设”这个特定行业领域，其他诸如城市、乡镇或者工厂、学校建设等类别的供应商相应会缺乏对农业农村部建设的理解与专业经验的积累，所以将“涉及农业项目的专业特点或业务流程或其他有关内容的应用软件开发信息化建设项目业绩”作为评审因素是符合项目专业特点的。
无独有偶，财政部第一千九百四十六号政府采购信息公告也提到相似的投诉事项，但结果截然相反。案涉项目为国家税务总局清远市某区税务局2023年后勤社会化服务采购项目，财政部认定所投诉的招标文件中关于“投标人2020年1月1日至今（以证书颁发时间为准），获得过全国物业行业优秀示范单位荣誉的，得3分；获得过省级或以下物业行业优秀示范单位荣誉的，得1分；无或其他不得分”的设置存在以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的问题。查阅该项目的招标文件，服务要求是这样描述的：“本项目是国家税务总局清远市某区税务局为纳税人服务的重要场所，对安全性、保密性、规范性要求严格，物业服务要求高标准、高档次。”但这样的表述并不能说明税务部门的后勤社会化服务的特殊性所在，本质仍然是一般性质的物业管理服务。财政部指导性案例12号“Z歌剧院舞美灯光设备采购项目举报案”与此情况类似，“本项目招标文件将‘提供合作并服务于W部直属院团舞台设备的售后维护保养的用户反馈意见’设置为评审因素，考虑到W部直属院团的舞台设备与其他院团的舞台设备没有实质区别，上述评审因素构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。对歌剧院舞美灯光设备这一采购标的，采购人并不能说明其与其他歌剧院舞美灯光设备相比存在特殊之处，也就是说采购标的属于通用的舞台设备类别，但将该设备的售后服务范围限定在“W部直属院团的舞台设备的售后维护保养”这一特定行业，构成了以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的违法行为。综观其他财政部门的处理决定，这样的案例时有发生。在某住建局委托第三方机构协助建设工程质量安全管理专项工作的采购项目中，将“具有与政府相关部门合作类似项目经验业绩”作为评分因素。然而，政府相关部门与其他非政府部门的建设工程质量安全管理工作并没有什么本质上的区别，这样的评分因素显然缺乏合理的解释，财政部门在监督检查中发现了这一问题，并对相关单位予以行政处罚。
综合上述案例分析可见，采购人在编制采购文件时，如需设置相关行业的业绩作为资格条件或评分因素，要充分论证、认真研判采购项目本身的特殊性在哪里，是否经得起反复推敲，而且这应在政府采购需求管理阶段去解决。例如，养老院采购老年人康复服务项目，针对老年人的特殊性，供应商所具备的老年人护理及康复等专业知识与经验尤为重要，因此将“老年人护理及康复”作为业绩要求便无可厚非；退役军人事务局采购法律服务，为退役军人提供法律宣讲培训等服务和一般的法律服务并无本质上的区别，所以如要求供应商具备给军人提供过法律服务的业绩便不妥当。
供应商的竞争性
符合条件的应有3家以上的供应商。《释义》强调，“必须注意的是要保证具有类似业绩条件的潜在供应商的数量，以确保采购项目的竞争性”。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第十条规定：“采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。”实际工作中，采购人对采购需求管理负有主体责任，如需设置特定行业的业绩作为资格条件或评分因素，应当注意做好采购需求管理工作，要研究所采购标的是否属于特定行业的特定产品或服务，如不属于，那么还需要探讨采购项目是否具有特殊性。同时，要注意调研保证公开市场上符合条件的供应商有3家以上，为后期应对关于“特定行业的业绩”的各类异议留下有力证据。
分值设置的适当性
如需设置特定行业的业绩作为评分因素，分值设置应当“适量”且“正当”。对于业绩分值上限的设定，目前相关法律法规并没有明确规定。业绩属于商务评审因素，在实操中，业绩分值在5～10分，此为“适量”。在业绩分值设置“正当”要求方面，要做到以客观事实为依据，与采购需求相对应，设置细化、量化的评审因素。注意评审因素不能简单以“好、一般、较差”等主观概念进行区分，如不能规定业绩好的得5分，一般的得3分，较差的得1分，而应当根据项目实际情况具体进行量化细化。同时，要注意业绩分值须具备正当的区分度，应能使不同业绩档次的投标人获得不同的分值，区分得出高低。需要再次强调下采购需求管理的重要性，以满分为5分的业绩因素为例，在采购需求调研阶段如果发现一般投标人的年销售额在500万元～1000万元，业绩评分细则就不宜规定年销售额超过500万元的得满分，因为这样就会导致大部分投标人全都得5分，得分在各投标人之间分不出高低，影响中标人的顺利确定。