财政部门调查后发现，该采购项目采用询价采购方式，A供应商所称最高限价不一致的情况属实。A供应商是在询价成交结果公示后提出的质疑和投诉，符合质疑投诉采购文件的时间期限。采购代理机构答复称，两处最高限价不一致是采购代理机构的失误，在发布采购公告最高限价时少输入了一个“0”，该行为不是采购人和采购代理机构的真实意思表达，不存在故意设置障碍排斥潜在供应商。采购代理机构还认为，采购公告不属于采购文件，不是潜在供应商可提起质疑和投诉的范围，且两处最高限价不一致并未对A供应商造成权益上的损害，因在采购代理机构发现该错误时，该项目已经开标完毕确定了成交供应商，所以未对采购公告进行澄清，A供应商的质疑不成立。

财政部门最终裁定，采购公告属于采购文件，潜在供应商可对采购公告提起质疑和投诉。虽然在本次采购活动中，采购公告和采购文件的最高限价不一致，但是该不一致属于采购人和采购代理机构的书写失误，不是其真实意思的表达，并未影响潜在供应商和投诉人A供应商编制响应文件，未对潜在供应商和投诉人A供应商造成权益上的损害。该投诉事项不符合质疑投诉的要件，驳回A供应商的投诉事项。对于采购人和采购代理机构错误发布采购公告最高限价的行为，给予警告、责令改正的行政处罚。

案例分析：

采购公告属于采购文件吗？

通常我们认为采购公告、采购文件和采购结果是政府采购过程中三个不同时间段的流程和环节，它们分别代表了采购的准备工作、实施阶段和结束阶段。

采购公告是指公开发布采购信息的公告，主要包含采购项目的基本信息，比如采购人信息、采购项目名称、预算金额、最高限价和招标代理信息等内容。

采购公告是邀请供应商投标的一种表现形式，主要分为以下两类。

一类是发布采购公告，比如，在公开招标采购活动中，采购人依法以招标公告的方式邀请非特定的供应商参加投标。在竞争性谈判、询价和竞争性磋商采购活动中，采购人、采购代理机构应当通过发布公告的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判、询价或者竞争性磋商采购活动。

另一类是采用特定的方式邀请供应商投标。比如，在邀请招标采购活动中，采购人依法从符合相应资格条件的供应商中随机抽取3家以上供应商，并以投标邀请书的方式邀请其参加投标的采购方式。在竞争性谈判、询价和竞争性磋商采购活动中，采购人、采购代理机构应当从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取，或者采购人和评审专家分别以书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判、询价或者竞争性磋商采购活动。

采购文件是指为了实施采购而编制的详细规则和程序，主要包括招标文件、询价文件、竞争性谈判文件和竞争性磋商文件等。

采购结果是指采购活动完成后确定中标或成交供应商，主要包括中标（成交）结果公示、通知书、采购合同等。

狭义的采购文件仅仅是指招标文件、询价文件、竞争性谈判文件和竞争性磋商文件等，然而广义的采购文件是包括采购公告和采购结果等相关信息。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十条规定招标文件应包括“投标邀请”，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第十一条也规定谈判文件、询价通知书应当包括采购邀请。

2019年1月7日，针对采购公告是否属于采购文件的问题，财政部条法司明确答复，采购公告属于采购文件。

相关法条：

一、《中华人民共和国政府采购法》第四十二条第二款采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。

二、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十条供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。

三、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第十一条谈判文件、询价通知书（采购文件）应当包括供应商资格条件、采购邀请（采购公告）、采购方式、采购预算、采购需求、采购程序、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间及地点、保证金交纳数额和形式、评定成交的标准等。

四、《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第 101 号）

第九条财政部门、采购人和其委托的采购代理机构（以下统称发布主体）应当对其提供的政府采购信息的真实性、准确性、合法性负责。

第十条发布主体发布政府采购信息不得有虚假和误导性陈述，不得遗漏依法必须公开的事项。

第十六条采购人或者其委托的采购代理机构存在其他违反本办法规定行为的，由县级以上财政部门依法责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，建议其行政主管部门或者有关机关依法依规处理，并予通报。

五、《中华人民共和国民法典》第四百七十三条也规定，招标(采购）公告属于要约邀请，其目的是向潜在供应商传递采购活动信息，潜在供应商获得采购公告信息，视同为供应商依法获取采购文件，其认为采购公告对其权益造成损害的，在符合质疑和投诉的期限内可提起质疑和投诉。

六、财政部留言答复，留言编号:0332-3087061，答复单位:财政部条法司，回复时间:2019年01月07日。

请问：《政府采购质疑和投诉办法》中第十一条：潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。其中“潜在供应商”具体指哪些供应商？“依法获取”的方式包括哪些？采购公告是否属于采购文件的一部分？

答复：《政府采购质疑和投诉办法》第十一条中的“潜在供应商”是指已依法获取其可质疑的采购文件的供应商。获取采购文件的方式不违反法律规定即为“依法获取”。采购公告属于采购文件。感谢您对财政法治工作的关心和支持！

案例思考：

很明显，A供应商因未成为该项目的成交供应商，所以寄希望于提起质疑和投诉，促成该项目重新开展采购活动，为自己争取一次重新来过的“机会”。

A供应商针对采购公告最高限价仅为采购文件最高限价的十分之一而投诉，认为这样的采购公告有涉嫌排斥潜在供应商，是采购代理机构故意而为之，小编认为是有一定道理的。因为有竞争力的供应商看到采购公告标的金额太小了，基本就不会来参与此项目了，这样便轻而易举就把有实力的供应商给排斥掉了，而了解内部信息的供应商肯定不会在意采购公告金额而会直接参与。

因此这个采购公告具有严重的误导性，这就相当于对潜在供应商（查看获取了采购公告信息的供应商）提供了有差别的采购信息，以不合理的条件限制或排斥潜在供应商。

参照《政府采购法实施条例》第二十条第一项“就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息”和第八项“以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商”，这属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

虽然财政部门最终裁定：采购公告和采购文件的最高限价不一致，属于采购人和采购代理机构的书写失误，不是其真实意思的表达（是否有点牵强），并未影响潜在供应商和投诉人A供应商编制响应文件，未对潜在供应商和投诉人A供应商造成权益上的损害。驳回A供应商的投诉事项，对于采购人和采购代理机构错误发布采购公告最高限价的行为，给予警告、责令改正的行政处罚。

根据《政府采购质疑和投诉办法》第十条供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，才可以提出质疑和投诉。

本案例中A供应商权益未受到损害，所以驳回投诉。财政局的裁定好像是合理合法，但对因看到采购公告只有10万标的金额而放弃参与的潜在供应商来说就是相当的不公平！仅给予警告、责令改正不具震慑效果，如果这是有意为之的呢？这种不痛不痒处罚只会增加其他人效仿。