在当前形势下，扶持中小企业已经成为国家一项重要的经济发展战略，政府采购对中小企业的发展具有重要意义，不仅可以为这些企业提供稳定的市场和收入来源，还能帮助其成长和扩大规模。为了提高中小企业在政府采购中的占比，财政部印发了《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）（以下简称《办法》），通过预留采购份额，价格评审优惠，优先采购等措施支持中小企业的发展。然而，由于个人经验、专业知识和解读角度的差异，不同的主体对法律法规的理解和应用可能会有所区别，这种多样性的理解导致在实际操作过程中出现不同的问题和挑战。
主管预算单位有义务在每个财政年度开始时，综合考虑并制定一份全面的采购计划，统筹专门面向中小企业的预留份额。这份计划要求主管预算单位识别并为那些适合中小企业承接的项目或采购包分配一定的预算额度。然而，在《办法》实施初期，采购单位在执行这一规定时遇到了一些难题。
要统筹可能由中小企业提供的项目，就要先确定何为中小企业。不同于《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）对中小企业的划分定义，以企业自身主营业务为主，根据从业人员、营业收入、资产总额等指标确认企业划型。《办法》新引入了所属行业的概念，中小企业本身营业性质不作为划型的依据，由采购文件中规定的所属行业决定，如果回顾上一年度的政府采购项目，并分析参与投标的企业中哪些属于中小企业，我们发现，随着行业分类的更新和企业业务范围的调整，一些企业的规模和性质已经发生了变化。根据新的《办法》，这些企业可能不再符合中小企业的划分标准，因此，他们在新的分类下可能不再被视为中小企业。这种变化会导致在统计和规划政府采购项目时出现一些误差。
《办法》第二条规定，“本办法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业……”以及第六条规定“符合下列情形之一的，可不专门面向中小企业预留采购份额：（一）法律法规和国家有关政策明确规定优先或者应当面向事业单位、社会组织等非企业主体采购的”，由此可以看出，中小企业政策只适用于企业实体，而对于未在市场监督部门登记注册的机构，比如，律师事务所、司法鉴定机构、税务师事务所等，都被视为非企业主体，这些机构是不符合《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号）划型标准的，因此不被纳入中小企业范畴，相应的，主管预算单位在预算分配时，不应专门为这些非企业主体设置面向中小企业预留预算。这就意味着一个采购律师事务所的服务项目，可以参与非专门面向中小企业的投标，但根据《中华人民共和国政府采购法》第九条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。在采购文件中必须落实促进中小企业发展的政策，此时，是否对投标人执行价格优惠成为一个矛盾点。
对于医院采购医疗设备项目，采购文件明确允许接受进口设备，那么此类项目是否享受中小企业扶持政策，业界持有不同的声音，一方面认为，进口设备的制造商不属于中华人民共和国境内企业，不能被认定为中小企业，无法享受中小企业扶持政策；另一方面认为，虽然采购文件接受进口产品参与投标，但并不意味着排斥国产产品，国产产品制造商有权利继续享受中小企业支持政策，因此，依然需要落实政策，确保公平性。
尽管政策的调整和优化为中小企业提供了更广阔的市场准入空间，甚至可以和大企业合作拿到一定的预留比例项目，但是中小企业在参与投标时，由于对《办法》的认识不足，仍然会出现各种各样的问题导致投标无效或没有享受到中小企业政策。
自2020年《办法》实施以来，关于中小企业的各地市投诉信息公告达到82个，其中提供虚假《中小企业声明函》的投诉占比较大，主要体现在《中小企业声明函》填写的从业人员与事实不符，声明函中填写的标的信息错误或填写不完整，按照划型标准应为微型企业但填写的是中型企业等。当然，是否真的是属于故意伪造，存在虚假谋取中标，还是由于对政策理解不到位导致的错误，需要具体情况具体分析。货物采购领域是《中小企业声明函》填写的重灾区，供应商需要了解其产品制造商的营业收入、资产总额、从业人员等数据。首先，供应商了解渠道受限，这三类数据都属于制造商内部信息，很少公开提供给代理商或者经销商。其次，供应商需对提供的数据真实性负责，即使制造商提供的数据存在虚假情况，供应商也需要承担连带责任。以至于当货物达到数百种时就会变得非常繁琐。特别是在食品采购项目中，例如，猪肉、青菜、调味料此类货物，可能源头是农户自行养殖或农村种植，无法满足《办法》中“货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标”的要求，填写数据信息就变得更加艰难了。
2024年2月，广西壮族自治区南宁市财政局新出的一则公告中投诉处理结果为“项目应为物业管理服务行业，但招标文件中中小企业划分标所属行业划分为其他未列明行业，变相地缩小投标供应商范围”，由此可见，行业分类对参与政府采购活动的影响很大，在采购文件编制阶段，如何确定采购标的的所属行业也是一大难点。根据《国民经济行业分类》共分为20个门类，97个大类，不同的行业对应的划型标准有很大差别。如果采购文件所属行业划型错误，将影响到供应商能否享受到中小企业扶持政策。以食品采购为例，采购猪肉对应到批发业——农、林、牧、渔产品批发——牲畜批发，也可以对应到零售业——食品、饮料及烟草制品专门零售——肉、禽、蛋、奶及水产品零售，批发与零售两种销售模式的区分主要基于销售对象和商品的最终用途。批发模式主要针对的是转卖者和生产者，即购买者购买商品的目的是为了进一步的销售或是生产过程中的使用。而零售模式则是直接面向最终消费者，即商品的购买者是为了满足个人或家庭的生活消费需求。当采购的目的和销售对象不明确时，确定行业归属就变得复杂。如果采购需求既用于内部消费也用于再销售，或者采购需求既可以作为生产也可以作为消费品，这种情况下，就需要根据标的的主要流向和使用比例来进行更细致的分析和判断，以确定其更倾向于批发还是零售行业。
除了前期采购文件的编制，在评审过程中，评委主要依据供应商提供的《中小企业声明函》来识别供应商的企业类型，然而，关于是否允许对供应商的声明函进行澄清，尺度并不统一。以一个具体的数据库采购服务项目为例，在投标过程中，一家投标人提交了《中小企业声明函》，声明其为微型企业，从业人员为4人，营业收入和资产总额均申报为0元。投标文件中还附有该公司上一年度的财务报表，包括资产负债表和利润表，这些财务文件同样显示所有财务数据为0元。尽管营业收入的填写与财务报表相符，不属于明显的前后不一致，但在正常情况下，一个正在运营的公司不应出现资产总额为0的情况，这引发了对投标人是提交了虚假材料还是笔误的疑问。
（一）完善政策
为了更好地实现《办法》的立法宗旨，建议对那些不适合专门面向中小企业的采购项目，制定更为明确的优惠政策。具体而言，应当考虑在采购文件中详细规定，当非企业主体（如律师事务所、司法鉴定机构等）与企业主体共同参与同一个政府采购项目时，如何分别适用不同的优惠政策。这样的区分将有助于确保政策的公平性和有效性，同时鼓励各类市场主体积极参与政府采购活动。
另外，建议在《办法》中明确规定，制造商有义务向供应商提供真实、准确的企业信息，并对其提供的信息承担法律责任。这样，可以减少供应商因制造商提供虚假信息而承担的连带责任。
（二）提供指导
为了避免在政府采购过程中出现对采购项目所属行业的错误划型，建议管理部门开发并提供一个官方的行业分类指导手册或建立一个在线咨询平台。为采购人提供即时的、准确的行业分类信息，帮助采购人根据具体项目采购需求迅速而准确地确定行业归属。
政府采购中小企业政策旨在支持中小企业发展，而准确无误的声明函是确保这一政策得以顺利实施的关键。采购预算单位应采取合理措施确保预留份额的公平分配，而中小企业则应严格遵守规定，确保提供真实、准确的信息。通过双方的共同努力，可以构建一个更加公平、高效的政府采购环境。