评标专家资格法律性质研究

加强对评标专家的管理对提升招投标工作质量具有重大意义，在这一过程中，专家法律资格作为日常管理的核心环节显得尤为重要。评标专家入库并不属于行业准入层面的行政许可范畴，而是基于特定标准和程序的专家库成员选拔机制。同样，评标专家出库的“取消评标专家资格”也应视作内部管理。在涉及评标专家的行政处罚问题时，则更有严格规范的必要性，明确行政处罚的适格法律依据与具体监督机关，以避免引发不必要的法律争议和误解。

一、问题的提出

评标委员会在招标投标工作中发挥着关键作用，而加强对评标专家的管理也是提高招标投标工作质量的重要环节。2024年5月，国务院办公厅发布《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号），其中第（八）条明确规定，“建立评标专家日常考核评价、动态调整轮换等机制，实行评标专家对评标结果终身负责”。由此可见，探索规范有效的评标专家管理制度势在必行。

当前，尽管学术界对于评标专家履职的弱点与潜在的腐败风险进行过深入探讨，但在实际监管层面，对于评标专家入库资格的明确界定、退库行为的法律定位等问题缺乏统一规定。在实务操作中，对评标专家管理的模糊认识已引起广泛关注。某省发改委的工作人员就曾提出这样的疑问——“评标专家的入库资格是否等同于行业准入？而对于那些被取消资格并禁止再次入库的专家，这种措施究竟是属于内部管理的范畴，还是应该被视为行政处罚？”

这一疑问直接反映出当前在评标专家管理实践中存在的诸多困惑。特别是在涉及清退评标专家出库、暂停其评标资格等具体监管行为时，各地所发布的管理公告和行政处罚决定书在内容表述、管理机关界定等方面存在明显的不一致。

鉴于此，本文旨在从法律角度出发，深入剖析评标专家入库是否构成行业准入，并结合各地的相关规定及实际案例，明确“取消评标专家资格”应属于专家库内部管理；同时，界明对于评标专家作出行政处罚的必备要素。通过对这些核心问题的探讨，期望能为评标专家管理的规范化、法治化提供有益的参考和借鉴。

二、专家入库的法律性质

招标投标领域的评标专家库主要由省级以上人民政府有关部门或者依法成立的招标代理机构依照《招标投标法》《招标投标法实施条例》以及国家统一的评标专家专业分类标准和管理办法的规定自主组建。实践中，目前各省（市、区）大多建立了当地跨部门、跨地区的综合评标评审专家库，各省（市、区）依据实际情况对专家入库要求进行了详细规定，根据《招标投标法》第三十七条和《评标专家和评标专家库管理暂行办法》第七条规定，要求其从事相关专业领域工作满八年并具有高级职称或同等专业水平；部分省份对于执业资格、年龄要求等予以了更详细的限制。

（一）评标专家入库不属于行业准入

行业准入通常是指在特定行业或领域开展活动所必须满足的一系列条件和标准。行业准入属于《行政许可法》第十二条第三款规定的行业资质类的认可类行政许可，涉及提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业的资格、资质。这类许可一般需要考试，没有数量限制，行政机关没有自由裁量权。

而在招标投标领域，从事评标专家工作并不属于行政许可事项。首先，从事评标专家工作并不存在于任何省（市、区）公开的行政许可类事项清单。其次，并没有任何法律法规规定担任评标专家库专家必须经由统一考试取得由行政机关统一颁发的资格证等要求。《招标投标法》第三十七条和《评标专家和评标专家库管理暂行办法》第七条仅规定了入选评标专家库的专家需具备的条件，其涉及的高级职称只是职称领域的资格证书，并不是为认定评标专家资格而设立的证书。

对于评标专家入库而言，其过程一般经由专家自主申请、材料审核、各地组织内部培训考试及正式上岗等流程，在单位推荐、材料要求、考试内容等细节上，各地的规定和操作流程却不尽相同。实践中也有法院在裁判意见中明确指出，“原告所取得的‘某省评标专家资格证’，只是其入选某省综合评标专家库的证明，并非是行政许可”。因此，评标专家入库并不属于行业准入，而是属于在特定内部管理框架下的一种专家选拔和任用方式。

（二）评标专家入库属于行业内部管理

从专家入库的流程来看，评标专家需严格依照各地专家库管理办法的具体要求，进行资格申报和认定。入库专家均为一库一聘，入库后只能参与该专家库所属地的评标工作。值得注意的是，一位专家可以同时加入多个专家库，只需符合当地的要求并获得相应的聘书即可，聘期到期后经审核予以续聘或解聘。因此，评标专家的聘任是基于各个专家库的独立管理和监管体系。

进一步来说，不同的专家库对于专家的监管要求可能存在差异，这导致了一个现象：由于各省（市、区）对评标专家的日常管理不尽相同，一位评标专家如果因年龄或工作变动等原因被清退出该地专家库，其仍有可能在其他地方继续担任评标专家，参与相应的评标工作。

此外，一些省如吉林、浙江等地已经建立了评标专家信用档案，以记录专家的履职行为。这些信用档案基本是各自独立建立的，并不具备跨地区、跨行业的普遍约束力。因而即使某位专家因失职行为被记入信用档案，这一记录也不会对其整个评标职业生涯产生全面影响。

可见，评标专家入库这一行为多为各省（市、区）基于当地专家库需求进行聘任的内部管理行为，并不具有《行政许可法》第二条规定的“行政机关依据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动”的行政许可属性。

三、专家出库的法律性质

实践中，各地评标专家管理部门会定期公布关于清退、解聘一部分评标专家的公告以及评标专家违法违规行为及处理情况的通报，包括考核不合格、暂停评标资格、记录信用档案等一系列处理结果。而在具体操作中，业界一直存在对于取消评标资格、暂停评标工作等处理是否属于行政处罚的疑问。

（一）从劳务关系角度分析，专家出库属于内部管理

首先，据前文所述，评标专家库由政府建库，评标专家均为一库一聘，经审核无误后颁发综合评标专家库评标专家聘书，纳入综合评标专家库统一管理，完成评标工作后发放相应的劳务报酬。《评标专家和评标专家库管理暂行办法》第十三条规定了评标专家享有接受参加评标活动的劳务报酬的权利，这就界定了评标专家评审费的“劳务报酬”性质。

而根据《个人所得税法实施条例》第六条第（二）项“劳务报酬所得，是指个人从事劳务取得的所得”的规定，这些所得如果是以工资、薪金形式从其工作单位领取的，则属于工资、薪金所得，不属于劳务报酬所得。可见，评标专家与专家库并不属于劳动关系。劳动关系中，主体双方具有隶属性。根据《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条的规定，劳动者是用人单位的成员，遵守单位的规章制度，服从单位的领导和安排，除工资待遇外还享有社会保险和福利等劳动权利和待遇。而在劳务关系中，双方是平等的民事主体，不具有身份上的隶属和依附性。虽然提供劳务一方与接受劳务一方也存在一定的管理关系，但是该管理更侧重于在提供劳务时的安排。

其次，发放聘书也并不意味着签订劳动合同，评标专家库聘书并不具备劳动合同的关键条款，只是对双方聘任关系的证明。

因此，评标专家库对在库专家实施扣除信用分、清退、解聘等决定时，只是基于劳务关系对其提供劳务服务进行管理的内部行为，并不产生外部的行政处罚的法律效果。

（二）从法律依据角度分析，专家出库属于内部管理

在行政处罚中，行政相对人的法律救济途径主要有两条：一条是向作出处罚决定的上一级机关申请复议；另一条是向人民法院提起行政诉讼。而专家库对评标专家的退库处理只是内部管理行为，不具有外部效力，因此也不具有行政复议、行政诉讼等外部救济途径。这一点可以参考相关实践案例。笔者在北大法宝中以“评标专家资格”为主题词搜索行政案由，只有15个相关案例，其中仅有两个案例涉及取消评标专家资格的案情，其中在陈某某与中华人民共和国住房和城乡建设部二审案[（2023）京行终7420号]中，北京市高级人民法院明确指出，“根据《北京市评标专家库和评标专家管理办法》第二条规定，建立北京市评标专家库的目的是为特定活动提供评标专家资源，聘请专家入库、取消专家资格系行政机关人才聘请使用事项，并不产生外部法律效力。《通报》内容对陈某某权利义务并不产生实际影响。该行为亦明显不属于行政复议范围。”

可见，在实务中也进一步认定评标专家库的聘请专家入库、依据当地专家库管理办法取消专家资格系内部人才管理制度，并不产生外部法律效力。因此，评标专家库对专家的清退并不属于行政处罚。

四、评标专家资格涉及行政处罚的要素界分

（一）行政处罚必须有明确法律依据

2021年新修订的《行政处罚法》第九条将“限制从业”列为了行政处罚的种类。限制从业，是指行政主体对违反行政法上特定义务的行政相对人，不允许其在一定期限内直至终身不得从事特定行业、职业或岗位。在招标投标监管实践中，涉及评标专家资格的处罚规定主要见诸于以下法律法规条款：

《招标投标法》第五十六条，“对有所列违法行为的评标委员会成员取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标的项目的评标；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；

《招标投标法实施条例》第七十一条，“评标委员会成员有下列行为之一的，由有关行政监督部门责令改正；情节严重的，禁止其在一定期限内参加依法必须进行招标的项目的评标；情节特别严重的，取消其担任评标委员会成员的资格”；第七十二条，“评标委员会成员收受投标人的财物或者其他好处的，没收收受的财物，处3000元以上5万元以下的罚款，取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加依法必须进行招标的项目的评标；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；

《评标委员会和评标方法暂行规定》第五十三条，“评标委员会成员在评标过程中擅离职守，影响评标程序正常进行，或者在评标过程中不能客观公正地履行职责的，给予警告；情节严重的，取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标项目的评标，并处一万元以下的罚款”。

其中“取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标的项目的评标”以及“禁止其在一定期限内参加依法必须进行招标的项目的评标活动”的规定，均属于对当事人参与相关活动的明确限制，对其评标专家的资格进行限制和约束，具有惩戒性。这些限制措施，根据行政处罚的法定原则，构成了对专家“限制从业”的处罚类型。

此外，《行政处罚法》第十六条规定，“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”；第十三条规定，“尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定”。可见，国务院部门规章只能设定警告、通报批评、罚款一类的行政处罚，限制从业类的行政处罚并不包括在内。鉴于此，行政监督部门对评标专家设定“限制从业”的行政处罚只能依据《招标投标法》和《招标投标法实施条例》。例如，浙江省发展改革委在行政处罚决定书（浙发改法字〔2021〕33号）中，便明确援引了《招标投标法实施条例》第七十一条的条款，并据此对涉案评标专家作出“禁止你在1年内参加依法必须进行招标的项目的评标”的行政处罚决定。

与此同时，各地基于当地评标专家库管理规则所采取的细化处理措施，如清退出库、禁止登录网站等，应被视作内部管理行为。这些措施旨在维护专家库的管理秩序，确保专家库成员的资质和行为的合规性。然而，这些措施并不具备行政处罚的法律效力，这一点在法院裁判意见中得到了明确体现，如“本案原告无法再登录专家库网站，被禁用该网站，并不是由法律、法规、规章所设定，因此其被禁用网站以及其主张的被清退出专家库的行为均不是行政处罚行为”，这一判断进一步厘清了内部管理行为与行政处罚之间的界限。

（二）建议修法增加“清退出评标专家库”内容

需要明确的是，“取消担任评标委员会成员的资格”与“取消评标专家资格”含义并不一样。《评标委员会和评标方法暂行规定》第十条规定，“评标委员会的专家成员应当从省级以上人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专家名单中确定”。由此可见，评标委员会成员并不完全来自于评标专家库的专家，因此在现有的法律表述下，部分实践中管理部门对专家库内专家作出“取消评标专家资格”的表述并不属于行政处罚，也并不直接产生清退出评标专家库的法律效果。对评标专家设立行政处罚时，必须明确列明所依据的法律且准确表述为“取消担任评标委员会成员的资格”。

鉴于此，笔者建议在修订《招标投标法》及其实施条例时，对“取消担任评标委员会成员的资格”这一条款进行扩展，明确增加“清退出评标专家库”的内容。

首先，从立法目的出发，行政限制从业应当全面覆盖需要规制的相关所有职业领域，而不仅仅是特定的职业活动。而在当前法律表述下，可能导致部分评标专家在受到“取消担任评标委员会成员的资格”的行政处罚后，仍可能保留在评标专家库中，即其“专家资格”并未被完全剥夺，相关职业领域也未得到全面限制。这在一定程度上削弱了法律的规制效力，可能导致部分评标专家继续以专家身份从事相关活动，影响招标投标活动的公平性和公正性。

其次，从监督效果来看，评标专家库是评标专家日常工作的核心平台，将“清退出评标专家库”列为行政处罚措施，不仅能够加大违法成本，还可以对评标专家产生更强烈的威慑力，有效促进评标专家自我规范。

因此，清退评标专家出库并禁止再次入库是比取消担任评标委员会成员资格更为严格的限权，可以实现对评标专家从业行为的全面规制和有效监督。在取消评标委员会成员资格已被设立为行政处罚的背景下，对评标专家的退库处理也应被列为行政处罚。

（三）行政处罚由适格的行政监督机关作出

《行政处罚法》第二十条规定了行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。实践中涉及评标资格的行政处罚，一般由评标专家库所在地的行政监督部门进行行政处罚。如山东、云南等地明确规定，省发展改革委负责综合评标专家库的建设、运行、维护以及评标专家培训、考核、出库等管理。各级行政监督部门对本行政区域内、本行业招标投标活动依法实施监督，依法查处评标专家的违法违规行为，并将处理结果报省发展改革委。由此可见，行政处罚只能由适格的行政监督部门作出。

而实践中对于评标专家库的管理多依托当地的评标专家库管理委员会或公共资源交易中心。《招标投标法实施条例》第五条第一款规定，“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的”。《公共资源交易平台管理暂行办法》第十八条规定，公共资源交易平台运行服务机构及其工作人员不得行使任何审批、备案、监管、处罚等行政监督管理职能。

因此，评标专家库管理委员会和公共资源交易中心并不具备行政监督管理职能。评标专家库是由政府组建的一类人才数据库，不是行政监督部门，更不是行政处罚的适格主体，其出具的关于评标专家退库的决定不能认定为行政处罚，只是属于行业的内部管理。

总之，在当前法律规定下，只有当行政监督部门认为评标专家违法行为严重并依据《招标投标法》《招标投标法实施条例》等法律法规作出的“罚款、禁止其在一定期限内参加依法必须进行招标的项目的评标活动、取消担任评标委员会成员的资格”等处罚，方属于行政处罚。

五、结语

在当前招标投标新的发展形势下，精准把控专家准入与清退机制，对于强化评标专家队伍管理、优化招投标流程质量尤为重要。特别是在国务院办公厅新出台的《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》的指导下，明确规定评标专家需对其评标结果承担终身责任，这为加强评标专家的问责管理提供了坚实的制度支撑。因此，建议各地监督机构进一步明确对评标专家的内部管理规范，设立清晰、合理的行政处罚边界，为切实提升招标投标工作质量、推动行业健康发展提供有力保障。