如何确定质疑期限起算时间？

案情

2024年5月7日，某市疾病控制中心医疗器械采购项目评审结束，当日采购人定标，次日在省政府采购网上公告中标结果。第二中标候选供应商A公司认为评审得分不合理，侵害了自己的合法权益，于5月16日向采购人及采购代理机构（以下简称代理机构）提出书面质疑，采购人、代理机构书面答复A公司，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”该项目评审结束当日即A公司知道其权益受到损害之日，从而推断得出A公司最迟应在5月15日提出质疑，依据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十条以及第十三条规定，对A公司超出法定期限提出的质疑事项不予受理。

A公司认为按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第五十三条第（三）项规定，已明确供应商对中标结果质疑的起算时间为中标结果公告期限届满之日，该项目中标结果公告期限为1个工作日（5月8日），从5月9日开始为可以提出质疑的第一个工作日，由此推断5月16日提出质疑符合政府采购有关规定，而采购人、代理机构避重就轻没有就质疑事项进行核实，仅以质疑超出法定的质疑期限为由作出答复。A公司就此向市财政局投诉，请求财政局责令采购人、代理机构限期改正并就所质疑事项给予详细的书面答复。

本案例因双方对于质疑期限的起算时间理解不同而引发投诉。为此，市财政局要求采购人及代理机构作出了书面说明，并调阅了项目档案资料。

市财政局认为:根据项目档案资料及监控视频反映，项目评审结束的当日，采购人确定第一中标候选供应商为中标供应商，随后代理机构宣布了中标结果，结果告知记录内容包括所有供应商的签到情况，A公司现场知晓中标结果并口头表达了不满。因此，5月7日即A公司知道中标结果使得其权益受到损害之日，据此推算，供应商针对中标结果可以提出质疑的七个工作日期限应当为5月8日至5月15日（其中5月11日为工作日）。A公司5月16日提出的质疑超出法定质疑期限，市财政局作出驳回投诉的处理决定。

分析

——如何确定质疑期限的起算时间，需要结合《政府采购法》及其实施条例的有关规定理解。A公司对于《实施条例》第五十三条质疑期限起算时间的理解，片面、割裂、以偏概全。根据《政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”供应商提出质疑的期限存在两种情况，即知道其权益受到损害之日起七个工作日内或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，而“知道其权益受到损害”与“应知其权益受到损害”又是确定质疑期限起算时间的“分界点”，二者可能是同一日，也可能后者要晚于前者，需要按照实际情况来确定。就“应当知道”而言，是一种法律上的推定，也就是供应商最晚知晓采购文件、采购过程、采购结果造成其合法权益受损。由于《政府采购法》以及有关规章、规范性文件没有对“应知其权益受到损害之日”作出明确定义，导致实践中经常由于角度、立场的不同，出现主观判断和理解不一致而推诿扯皮的现象。《实施条例》第五十三条对此进行了细化和补充，具体是按照采购文件、采购过程及采购结果三种可质疑情形予以明确，即“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日”，就此解决了“应知其权益受到损害之日”含义不清的问题。

——评审结束当日即A公司知道中标结果使其权益受到损害之日。评审结束当日代理机构将评审报告送交采购人，采购人随即确定第一中标候选供应商为中标供应商，代理机构现场宣布了中标结果。不论是现场口头宣布还是在指定媒体公告中标结果，本质上都体现了公开透明原则，使得供应商及时知晓自己是否中标，结果告知记录内容包括所有供应商的签到情况，监控视频显示A公司代表现场口头表达了对评审情况的不满。财政部门认为，上述证明材料已经客观、明确地表明评审当日（5月7日）A公司就知晓了中标结果，且认为中标结果有损其公司权益。结合《中华人民共和国民法典》相关规定：“按照年、月、日计算期间的，开始的当日不计入，自下一日开始计算；期间的最后一日是法定休假日的，以法定休假日结束的次日为期间的最后一日”进行推算，因此认定A公司针对中标结果提出质疑的期限为知道其权益受到损害之日起七个工作日内（5月8日至5月15日）。假设没有现场宣布中标结果这一环节，则A公司针对中标结果提出质疑的期限为应知其权益受到损害（中标结果公告期限届满，即5月8日）之日起七个工作日内（即5月9日至5月16日）。

启示

《实施条例》第五十三条是对于《政府采购法》第五十二条“应知其权益受到损害之日”的定义和细化，供应商提出质疑的起始时间存有两种情况，即知道其权益受到损害之日起七个工作日内或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，采购人和代理机构面对质疑期限这一问题时需要结合上位法与配套法律制度的规定，避免以偏概全、片面理解。