亚利聊政采（459）：合作创新采购，如何从需求调查源头做好风险管控？

2024年4月26日，财政部正式发布《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文），并自6月1日起施行。这不仅意味着，合作创新采购作为一种全新的采购方式正式诞生，更是政府采购制度深化改革的一个重大突破：传统意义上的政府采购，更多的是以现货成品供应的方式满足政府的需要，而合作创新采购，主要是针对目前市场上没有、需要研发的创新产品，采购人从研发环节就提前介入，对供应商的研发成本“给补偿”，又以承诺购买一定数量创新产品的方式“给订单”，通过“共同分担研发风险”“共同开拓初始市场”，激发市场主体的创新活力。这也意味着：在应用科技创新领域，政府采购要发挥积极作为，实现由预算支出管理单一目标向推动产业高质量发展的引擎作用的多目标转变，这对我国在解决技术领域被卡脖子的问题、确保供应链、产业安全，具有极其深远的意义。那么，如何做好政府采购合作创新的风险管控呢？本期聊政采音频就从项目实施的源头聊一聊如何做好合作创新采购需求管理。

如前所述，以往政府采购一大显著特征是现货交易，合作创新采购是买市场上还不存在的创新产品，而创新天然具有风险高、投入周期长、产出高度不确定性等特点。政府采购合作创新采购，实质是运用财政资金支持供应商的创新活动，一旦需求不明确致使创新失败，不仅会导致财政资金“打水漂”，还可能出现虚假创新、套取财政性资金等廉政风险。因此，做好项目需求管理对于管控创新风险，具有尤为重要的突出作用。

13号文第七条明确，合作创新采购项目应当进行需求调查。此前，《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第十条规定了项目金额大、技术复杂、社会影响大等四类项目应当开展需求调查。《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）第十一条规定框架协议采购应当开展需求调查，合作创新采购属于第六类法定必须开展需求调查的项目。

合作创新采购项目需求管理怎么做呢？亚利看来，合作创新采购的项目作为应用技术研发项目，确定研发目标是需求管理的首先任务。13号文第七条规定：此类项目需求调查的内容应当包括最低研发目标、最高研发费用和研发期限。最低研发目标，包括创新产品的主要功能、性能，主要服务内容、服务标准及其他产出目标。最低研发目标在合作创新采购中，作为采购标的的核心内容，在管控创新风险、尤其是技术风险方面具有统领作用，是衡量研发成果是否属于实质性的技术创新的最低标准，也是评估最高研发费用绩效和整个项目失败的最重要指标。研发期限届满没有达到最低研发目标，则意味着研发失败。采购人通过开展需求调查和专家论证设定最低研发目标，又经谈判小组与资格审查后合格供应商经过创新概念交流载入研发谈判文件，在谈判中，不得降低最低研发目标，否则响应无效。

关于“最高研发费用”，13号文第七条明确除了包括用于研发成本补偿的费用和创新产品的首购费用外，还可以设定一定的激励费用。在常规的政府采购项目中，采购资金必须依照预算执行，而且采购人可以在采购预算之下设置最高限价，其目的是确保政府采购资金的利用效率，避免出现天价采购、豪华采购等财务风险和廉政风险。而在合作创新采购项目中，“最高研发费用”起到的就是类似采购预算或者最高限价的约束作用。政府采购花的是公共资金，即便是为了完成最低研发目标，也不能无边无际地投入资金。因此，最高研发费用，是管控合作创新采购项目资金风险的保障，经过创新概念交流确定载入研发谈判文件后不得变动，供应商的报价超出最高研发费用的，应当认定响应无效。

“研发期限”，是对合作创新采购项目研发周期风险的管控。13号文第三十一条规定，研发合同期限包括创新产品研发、迭代升级以及首购交付的期限，一般不得超过两年，属于重大合作创新采购项目的，不得超过三年。因此，合作创新采购项目研发期限应在这一时间范围内合理安排。

13号文第七条还规定了合作创新采购项目需求调查的两种方式：市场调研和专家论证。亚利认为：为了确保实质性的技术创新之最低研发目标，有效管控创新风险，这里的“市场调研”不能光调研国内技术的发展水平，还需要了解全球范围内相关领域与前沿技术的发展情况；在开展供应商调查时，应当保障内资与外资、国有与民营、大型与中小企业各种技术路线等的公平性。这里的“专家论证”也不能限于政府采购入库专家，更需要行业权威、前沿的专家和专业机构权威专家的论证意见。