政府采购低价中标是指采购单位在依法进行政府采购活动时，选择价格最低的投标人作为中标方。低价采购现象在当前政府采购中普遍存在，其重要性主要体现在降低采购成本、提高资金使用效益等方面。但伴随市场竞争的日趋激烈，“零元采购”等异常低价中标现象层出不穷，履约质量不合格、不正当竞争也逐渐浮出水面。
目前，现行政府采购法律法规并未对异常低价中标予以明确定义。笔者认为，异常低价中标指的是，供应商以不计成本的方式压低价格，打压竞争对手，从而谋取中标，并在履约过程中通过偷工减料的方式，提供低劣产品与服务来获取收益。同时，异常低价中标具有价格畸低、中标后不能按承诺履行合同等显著特征。可以说，异常低价中标的出现，导致投标供应商只比价格、不比质量。这不仅会埋下安全隐患，而且会打击优质企业参与政府采购的积极性，导致市场上出现劣币驱逐良币的现象。因此，如何加大对政府采购异常低价中标的监管力度，防范潜在的风险和问题，是维护公共利益、保障市场竞争和提升采购质量的重要保障。本文试图介绍国内外对异常低价中标的约束措施，分析其中存在的问题并提出相应的改善措施，以期为政府采购异常低价中标监管问题建言献策。——国内做法。一是低价中标需满足实质性要求。无论是综合评分法还是最低评标价法，中标的前提都是供应商的投标应满足招标文件全部实质性要求。采购人、代理机构在编制采购文件时可对货物或服务的质量、技术参数等提出实质性要求。对于不满足实质性要求的，评标委员会可认定其为无效投标。采购人在选择竞争性谈判、询价采购方式时，可在采购文件中规定最低的质量要求和标准，这样也可避免质量差的产品低价成交。二是评标委员会有权认定异常低价投标无效。不同于《中华人民共和国招标投标法》第三十三条“投标人不得以低于成本的报价竞标”的规定，目前在政府采购货物和服务法律法规中关于异常价格有直接关系的条款，主要体现在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）。87号令第六十条主要从三方面对异常低价中标进行了遏制：一是将参考比对价格定为“其他投标人的价格”，避免了成本价难以衡量的问题，便于评标委员会实际操作；二是要求低价投标者在评标现场合理的时间内提供书面说明，给予供应商对价格合理性进行说明的权利和机会；三是规定投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。三是建立供应商诚信约束机制。根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其实施条例、地方性法规和政策，政府机构建立和维护供应商诚信档案管理，对供应商施行诚信管理。如果供应商违反诚信原则，则将被纳入黑名单，限制或禁止其参与政府采购活动。同时，相关部门对供应商实施动态监管，若发现违约行为将依法对其进行处罚。四是对低价中标进行立法调整。2022年发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》将政府采购的评审方法分为最低评审价法、综合评分法和最优质量法，并限制了最低评审价法的范围，即通用货物、服务，内容单一、方案简单的小型工程的招标采购，一般采用最低评审价法。笔者认为，这一举措将会有效约束异常低价投标问题，也使得现行法律更具有操作性。——国际通行做法。最低价中标是国际采购的通行做法，且国外对投标人的投标都是以信任为基础，不假定异常低价为不合理，不预设投标人会通过偷工减料的方式损害招标人的利益。当然，为了避免招标人的利益遭受恶意低价中标人的损害，通常招标人可以采取提高履约保证金、加大违约处罚、改变付款条件等对应措施。招标人可以在招标文件中约定，如果投标人的报价低于某个既定的标准，招标人可以要求投标人通过提供证明、担保或改变支付条款的方式来规避风险。当前，政府采购监管手段和措施在一定程度上能够有效地避免异常低价中标行为，但仍然存在一些局限性，需要进一步加强监管力度，完善监管机制，提高监管效果和水平。一是监管机制还需进一步完善。尽管在编制采购文件时，采购人或代理机构会对采购项目的评估标准进行详尽规定，尤其是技术规格及其他关键指标，但在实践操作中，这些质量层面的优劣往往难以在采购前期进行精准评估。相比之下，价格成了最直观且易于比较的区分标准。然而，由于政府采购监督资源的局限性，无法对每一项采购活动实施全面而深入的监控。这不可避免地导致监管上的空白地带，为问题滋生提供了空间。此外，评标委员会通常在评审过程中对供应商低于成本价的报价不会有所限制，更多关注的是报价是否超过项目预算。二是行政调查手段有限，处罚力度不足。虽然现有政府采购法律法规明确规定了串围标的行为，但行政机关不具备公安的侦查手段，对政府采购中的违法行为取证存在一定难度。例如，公安在侦查串通投标案件中主要核查IP地址、双方通话记录、来往转账、标书、犯罪嫌疑人口供等，用以调查案件。但行政机关无法对供应商经办人员采取一定强制措施，且对来往转账、通话记录等一般无调查权限，因此在核查供应商是否存在串围标情形时，缺乏一定的抓手。这易给违规企业传递错误的信号，让供应商认为其违法行为不易被发现，或有些违规行为虽被发现但行政处罚力度不强，从而致使违规行为得不到有效处罚。三是供应商诚信管理信息不互通。当前，各地对供应商诚信监管的模式，呈现出各自出台、各自约束的特点，也未建立实时互通的信用信息共享机制。另外，虽然《政府采购法》第二十二条第一款第（五）目规定了供应商参加政府采购活动应当具备“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”的条件，但是否存在“重大违法记录”，主要以“信用中国”“中国政府采购网”“全国信用信息公示系统”等途径查询为主。由于上述查询途径并未涵盖所有信用信息，这导致监管部门对供应商的诚信管理存在一定难度。一是合理编制采购文件。例如，适当调低商务报价在评标体系中的比重，转而加大对技术实力、服务方案及项目管理能力等非价格因素的评价分量，引导供应商聚焦于提供高质量的服务或产品，而非单纯的价格竞争。二是创新采用评标基准价机制。例如，只有当供应商在商务及技术评估中获得的综合评分超过总分的60%时，其报价才被纳入最终评标基准价的计算中。笔者认为，这一做法不仅能有效筛选出真正具备竞争力的供应商，而且还能激励投标人更加注重提升自身综合实力和方案的吸引力。三是探索多元化的评价体系。通过一些可量化的数据、方式，平衡价格与质量、服务等之间的关系，确保最低报价的合理性与项目需求的最大化相契合。这种量化可评估机制将为监管工作提供有力的数据支持，提升决策的客观性和采购效率，进而提高政府采购环境的公平性与透明度。四是加强评审专家监管。根据87号令规定，评审专家对评审过程中出现的异常低价投标行为应开展价格澄清程序。但若疏于对评审专家的监管，易导致评审专家对价格是否合理拥有较大的自由裁量权。因此，应加强对评审专家是否及时启动异常低价处理程序的审查。五是强化履约评价。笔者认为，异常低价中标的后果主要体现在履约环节，即供应商在招标阶段低价冲标，在履约阶段以次充好，进而影响了项目质量。因此，有必要强化履约验收评价，将中标企业的交付成果按项目如实验收。如果发现供应商有违约行为，则如实上报行政主管单位进行处理。六是推动信用体系建设。鼓励市场主体自主自愿进行信用登记，以便及时、准确、全面地记录市场主体的信用情况。监督机构应落实及强化核验机制，确保信息的准确性。同时，鼓励各地加强供应商信用管理、完善信用链路、定期及时公告，从而推动信用应用，形成失信必罚的社会共识。