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特许经营项目拓展经营性收入的路径底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的内涵和本质。但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少，如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是未来项目谋划的关键。 在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。 按照《政府投资条例》政府投资支持的方式包括四种，即直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息，除此之外，不能通过任何方式在任何阶段给予社会资本任何形式的补贴，尤其是针对建设成本的补贴，但是，运营期内政府按照相关行业管理要求给予的针对运营管理的补贴（比如绿色节能建筑、新能源项目以及轨道交通等），是可以通过依法合规的方式支付于社会资本或项目公司。承诺保低收益率是隐性债务范畴，不局限于政府和社会资本合作，任何模式都不可以。 经营性项目只能通过政府建设期投资补助、社会资本出缴的资本金和债务性资金实现资金平衡；使用者付费收入以及预期可能发生的行业性运营补贴需要覆盖除政府投资补助以外的建设投资，并实现合理收益。 1.授权实施机构。地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法授权有关行业主管部门或具有相应行政管理职责的事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构（以下简称“实施机构”），负责特许经营项目筹备、实施及监管，并明确其授权内容和范围。特许经营项目应当符合国民经济和社会发展规划纲要、专项规划、区域规划、国土空间规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。 2. 编制特许经营方案。实施机构根据授权，参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。 3. 可行性论证。实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。从项目全生命周期成本、产出或服务效果、建设运营效率、风险防范控制等方面，特别是对采取特许经营模式和传统政府投资模式在投入产出、经济社会效益等方面进行比较分析，对项目是否适合采用特许经营模式进行论证。此外，还应当对相关领域市场发育程度、企业建设运营能力状况和参与意愿、项目产品服务使用者支付意愿和能力进行评估，确保特许经营模式可以落地实施。 4. 特许经营方案审批。特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审批，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。审批部门在审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，必要时可以委托专业咨询机构进行评估。 5. 社会资本选定。实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。实施机构应当在招标文件、谈判文件等公开选择特许经营者的文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。 6.签订协议。实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。 需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。 （一）发改委四条红线 4月29日，国家发展改革委召开全国投资项目前期工作和项目管理专题培训会。强调了PPP新机制四条红线： 1.聚焦使用者付费项目，可以一视同仁原则在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，可以按行业统一规定补贴运营，不能补贴建设成本，不得针对单个项目私设补贴标准。不因采取PPP模式而额外新增地方政府的财政。 2.准确把握使用范围，对于市场化程度高商业项目、产业项目，纯公益性性项目不得采取特许经营项目。 3.最大程度鼓励民营企业参与，115号文中列出了民企参与特许经营项目的清单，明确提出行业类别，应该由民营企业控股、参股的一定要按清单严格执行。 （二）项目可行性方面 1.特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。对于盈利能力不足的项目，研究分析通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性，主要包括合理确定特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。 2.市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。 （三）招标条件方面 对特许经营者应具备的条件提出要求，明确特许经营者应具备的项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用状况等，并将项目运营方案、收费单价、特许经营期限、政府支持条件等作为选择特许经营者的重要评标标准。 （四）项目立项方面 1.政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。 项目立项方式方面，如采用BOT、TOT以及ROT类模式，需要由政府授权的实施机构作为项目立项主体履行相关立项审批流程，社会资本仅作为项目运营主体，拥有项目收费权或特许经营权，项目资产权属仍在政府，合作期结束无偿移交政府；如此采用BOOT类模式，需要由政府授权实施机构完成部分用地、规划等手续办理，甚至是部分前置立项手续，待招选社会资本后，由社会资本自行通过核准或备案方式立项成立项目法人单位，如政府完成部分前期手续办理，需要将立项主体和法人单位变更至社会资本成立的项目公司，社会资本在合作期内拥有项目建成资产的权属，合作期满后无偿移交。 （一）与特许经营项目相关的其他开发经营权益 发改委相关文件并没有明确指出上述其他经营收益的范围，笔者认为主要是指非项目主体结构部分产生的收益，即相关的商业配套、衍生经济、多种经营等产生的经营性收益，比如高速公路的服务区、加油站、停车场、广告牌等；学校医院配套的食堂、停车场、充电桩等。 其他开发经营收益对于特许经营项目总投资和主体结构的使用者付费收入来说，杯水车薪，但是充分挖掘和运用好衍生经济和配套设施，会对特许经营项目本身的产生较大的乘数效应，因此不容小觑。以收费公路为例： 将收费公路服务区与邻近的普通国省干线公路、农村公路等实现共享，人车分流控制，引入专业团队打造主题特色服务区和网红打卡地，提供加油、购物、休闲、停车、住宿、餐饮等多种服务，互为补充、相得益彰，创新收费公路服务区经营模式，丰富收入来源，提升服务区“交旅融合”能力。 同时以服务区为节点向周边辐射，结合当地的文旅特色和资源禀赋，建立周边文旅景点与服务区之间的联系，游客将车辆停在服务区，通过景点班车、步行等方式到达周边的特色小镇、度假山庄、温泉酒店、房车营地、乡村体验基地等消费场景，通过服务区引流消费群体，建立服务区与消费景点之间的利益共享机制和收益分成机制，构建以服务区为中转和枢纽的交、旅、吃、住、行、游、娱、购等多业态组合的区域文旅新模式。 2. 打通产业链，激发车流量 以收费公路的主体功能即交通运输为核心，向产业链上下游延伸，畅通供应链循环机制，增加车流量，提高经营性收入。 比如在高速公路出入口附近，结合当地资源禀赋和产业规划布局，打造农产品深加工、特产加工和仓储展销基地等，也可以利用服务区、收费站、高速公路沿线闲置土地实施物流储备设施，打造物流园区，通过特色产品的销售、仓储物流需要，激发公路运输需求，进而实现增量通行费收入。 3. 激发清洁能源和特色农业的潜能 《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》提出，鼓励交通枢纽场站、公路、铁路等沿线合理布局光伏发电。2022年交通运输部发布《关于积极扩大交通运输有效投资的通知》，提出加快建设绿色低碳交通基础设施，因地制宜推进公路沿线、服务区等区域合理布局光伏发电设施。 利用高速公路沿线的边坡、加油站、服务区、隧道隔离带、屋顶、停车场遮阳棚、互通立交和闲置土地等土地资源布置光伏发电和风力发电设施，实现清洁能源发电、储能相结合，自发自用，余电上网，降低高速公路运营期能耗成本的同时，增加多种经营收入。同时，也可探索在符合用地规划和生态保护要求的前提下，在高速公路中央分隔带、路侧、边坡、互通立交区、沿线设施、隧道洞口、高架桥下等场地种植经济作物和林草，发展特色农业，增加项目经营性收入。 （二）建设期补助与延长收费期 政府提供建设期投资补助或者同意延长收费期均可以提高特许经营项目盈利能力，但是资金具有时间价值，现金流入发生的越早、额度越大，对项目的净现值和内部收益率的正向影响就越大，因此建设期补助对比收费期延长，对项目盈利能力的影响更加显著，在项目前期谈判和运作阶段，要尽量争取建设补助以及政府投入的资本金不参与分红和清算，一是有助于降低资产原值和运营期折旧摊销，进而降低全周期运营成本，二是在建设期发生的现金流入有助于优化项目现金流。 （三）与项目合理相关的资源补偿 资源补偿是指为了弥补社会资本对本应由政府提供的基础设施和公用设施建设资金的支持，确保社会资本获取合理的投资回报，由政府梳理所属区域内可配置于社会资本的资源，主要包括有限自然资源开发利用，主要指矿产资源（河砂、砂石矿、煤矿、金属矿、页岩气等）、公共资源配置（市政公共设施和空间等）、具备稳定收益的存量资产（包括水厂、供暖、土地、房产等）等，社会资本自行或与地方国企共同获取优质资源的开发利用和运营收益的权利，通过资源价值的挖掘和开发，弥补在无收益基础设施项目的投入，整体上实现资金平衡。与EOD中的肥瘦搭配的理念是一致的。 建议明确资源补偿的方式，确保资源补偿的权属与特许经营权能够同步取得，或者至少确保中标特许经营项目的社会资本能够取得资源补偿的权属，同时也要积极探索传统公招与特许经营打包招标、低效无效资产盘活或公共资源有偿使用与特许经营打包实施的具体路径和方式。 （四）公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施 按照相关文件要求，市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。 即EOD的肥瘦搭配和以丰补欠的逻辑在特许经营领域是被禁止的，但是也有除外情况，即厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。即产业链延伸或者功能无法分割的打捆打包项目是可以通过特许经营模式实施的。 |