自2021年1月1日起施行的《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号），细化了政府采购面向中小企业预留份额的规定，对各级预算单位，特别是对最终采购人提出了更高的要求。
财库〔2020〕46号文第七条规定：“采购限额标准以上，200万元以下的货物和服务采购项目、400万元以下的工程采购项目，适宜由中小企业提供的，采购人应当专门面向中小企业采购。”
财库〔2020〕46号文第八条规定：“超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60%。”
财库〔2020〕46号文实施之后，不少省级财政部门发文进一步提高了预留份额的比例。其中，北京、天津、山东和浙江四个省级财政部门对面向中小企业的预留份额提出了更高的比例要求：“超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，各预算单位应预留该部分采购项目预算总额的40%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于70%。”
2022年5月30日，为贯彻落实《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）有关要求，做好财政政策支持中小企业纾困解难工作，助力经济平稳健康发展，财政部发布《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号），要求各地区、各部门要按照国务院的统一部署，认真落实《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）的规定，规范资格条件设置，降低中小企业参与门槛，灵活采取项目整体预留、合理预留采购包、要求大企业与中小企业组成联合体、要求大企业向中小企业分包等形式，确保中小企业合同份额。在全国范围内，进一步阶段性提高政府采购工程面向中小企业预留份额。财库〔2022〕19号文规定：“400万元以下的工程采购项目适宜由中小企业提供的，采购人应当专门面向中小企业采购。超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，在坚持公开公正、公平竞争原则和统一质量标准的前提下，2022年下半年面向中小企业的预留份额由30%以上阶段性提高至40%以上。”
相比《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）第四条的规定“负有编制部门预算职责的各部门（以下简称“各部门”），应当加强政府采购计划的编制工作，制定向中小企业采购的具体方案，统筹确定本部门（含所属各单位，下同）面向中小企业采购的项目。在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%”，财库〔2020〕46号文和财库〔2022〕19号文的规定更加细化，最值得关注的是“适宜面向中小企业采购”这句话。如果对“适宜”二字判定失误，将会使财库〔2020〕46号文和财库〔2022〕19号文“促进中小企业发展”的政策功能大打折扣。因此，如何科学判断政府采购项目是否“适宜面向中小企业采购”成为主管预算单位和采购人单位十分关心的热点和难点问题。
为了对这一热点和难点问题给出一个相对比较准确的解决方案，《中国招标》杂志社2021年6月成立了“适宜面向中小企业采购”研究课题组。经过一年多的走访、调研和大数据分析，初步形成了对这一问题的解决方案。
判断“适宜面向中小企业采购”的主要依据是财库〔2020〕46号文第六条的规定。财库〔2020〕46号文第六条对“适宜”的界定采用了排除法，即排除“可不专门面向中小企业预留采购份额”的规定情形之外，其他原则上都属于“适宜面向中小企业采购”。财库〔2 0 2 0 〕4 6 号文第六条规定了五种“可不专门面向中小企业预留采购份额”的情形：（一）法律法规和国家有关政策明确规定优先或者应当面向事业单位、社会组织等非企业主体采购的；（二）因确需使用不可替代的专利、专有技术，基础设施限制，或者提供特定公共服务等原因，只能从中小企业之外的供应商处采购的；（三）按照本办法规定预留采购份额无法确保充分供应、充分竞争，或者存在可能影响政府采购目标实现的情形；除上述情形外，其他均为适宜由中小企业提供的情形。财库〔2020〕46号文第六条规定，主管预算单位应当组织评估本部门及所属单位政府采购项目，统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，对适宜由中小企业提供的采购项目和采购包，预留采购份额专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示。
判断“可不专门面向中小企业预留采购份额”的六把标尺标尺一：法律法规和国家有关政策明确规定优先或者应当面向事业单位、社会组织等非企业主体采购的采购内容。（1）根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见〉的通知》精神，在公共服务领域，政府购买服务时，要向社会组织倾斜。当采购项目属于公共服务领域，且属于所在地人民政府规定优先面向社会组织采购的，不面向中小企业采购。（2）按照政府购买服务和事业单位分类改革、转型发展的要求，财政部发布了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，意见中提出，2020年底前，凡是公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务，可以由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。其中，采取直接委托购买服务项目，属于政府采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的，通过单一来源采购方式实施；已经采用竞争性购买方式的，应当继续实行。这类政府购买服务项目，在2020年底之前，不面向中小企业采购。标尺二：因确需使用不可替代的专利、专有技术，基础设施限制，或者提供特定公共服务等原因，只能从中小企业之外的供应商处采购的采购内容。这类采购项目就是《政府采购法》第三十一条第（一）项和《政府采购法实施条例》第二十七条规定的，符合单一来源情形，可以采用单一来源采购方式采购，且同时满足“只能从中小企业之外的供应商处采购”条件的单一来源采购项目。需要特别指出的是，这种情形下，如果仅仅是满足“需使用不可替代的专利、专有技术，基础设施限制，或者提供特定公共服务等原因”，且同时满足“只能从中小企业的供应商处采购”条件的单一来源项目，主管预算单位和采购人应当作为预留采购份额专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示。框架协议采购，是指集中采购机构或者主管预算单位通过公开征集程序，确定第一阶段中选供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在中选供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。按照框架协议这种采购方式采购时，采购人只能在第一阶段中选供应商的范围内确定成交供应商，因此不能作为预留采购份额专门面向中小企业采购。当采购人需要采购的产品在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，以及法律法规另有规定确需采购进口产品时，经财政部门批准，可以采购进口产品。促进中小企业发展，促进的是国内中小企业，因此当进行已获批准拟采购进口产品的采购活动时，为了实现采购目的，就不能作为预留采购份额专门面向中小企业采购了。虽然在财库〔2020〕46号文第六条中没有列明，但根据政府采购法理，此种情形，亦属于“可不专门面向中小企业预留采购份额”的情形。该规定是一种授权型和兜底型条款，授权省级以上人民政府财政部门根据本行政区域的实际情况规定“可不专门面向中小企业预留采购份额”的具体情形。截至目前，没有省级以上人民政府财政部门做出具体规定。标尺六：按照《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号文）的规定，当预留采购份额无法确保充分供应、充分竞争，或者存在可能影响政府采购目标实现的情形时，可以不专门面向中小企业预留采购份额。此种情形需要主管预算单位和采购人根据项目具体情况判断按照财库〔2020〕46号文规定预留采购份额，“无法确保充分供应、充分竞争”或者“存在可能影响政府采购目标实现”。因此，我们可以称之为“弹性例外情形”，也可以称之为“弹性标尺”。判断“可不专门面向中小企业预留采购份额”目前有六把标尺。前五把标尺相对清晰明了，具有较强的实务操作性。第六把“弹性标尺”，缺乏实务操作性，如果执行失当，将会使财库〔2020〕46号文和财库〔2022〕19号文“促进中小企业发展”的政策功能大打折扣，要么“影响政府采购目标实现”，要么“无法确保充分供应、充分竞争”，无论出现哪种情况，都将违背政府采购促进中小企业发展这一政策功能的初衷。《中国招标》杂志社“适宜面向中小企业采购”课题组经过调研认为，证明面向中小企业预留份额采购“无法确保充分供应、充分竞争”或者“存在可能影响政府采购目标实现”最直接的证据是，近期相同采购项目已经面向中小企业采购，没有合格的中标成交中小企业。这种情形下，采购人可以不面向中小企业预留采购份额。当主管预算单位和采购人想使用这把“弹性标尺”时，需要按照上述标准提供“直接证据”，如不能提供直接证据，则不宜使用这把标尺来认定“可不专门面向中小企业预留采购份额”。定期发布“适宜”《目录》，让预留份额更具可操作性《政府采购促进中小企业发展管理办法》已于2021年1月1日起施行。采购结果是判断采购项目是否适宜面向中小企业采购的试金石。《中国招标》杂志社“适宜面向中小企业采购”课题组在中国政府采购网上收集了2021年9月至2022年6月共10个月的中央预算单位货物、工程和服务的中标成交结果公告，分析小微企业的中标成交情况。因目前国家只有小微企业名录库，故数据分析仅限小微企业，当小微企业的中标成交比例较高时，加入中型企业后的中小企业的中标成交比例会更高。当确定了项目属于货物、工程或服务类型时，按照相应类型判断相应供应商是否为中小企业，如项目确定为货物类采购后，只判断货物的制造商是否为中小企业，不对货物采购时的伴随服务（如项目集成、培训等）提供商是否属于中小企业进行判别。近年来，四川省以及长春市等地方财政部门发布了本地面向中小企业政府采购品目，《中国招标》杂志社“适宜面向中小企业采购”课题组对这两个地方的面向中小企业政府采购品目目录做了相应的分析，并在网上查询了相关品目小微企业的中标成交结果情况。考虑到在政府采购中，面向中小企业采购为常态，为实现预留30%（或40%）面向中小企业采购，其中的60%(或70%)面向小微企业采购，减少采购活动失败，《中国招标》杂志社“适宜面向中小企业采购”课题组采取审慎态度，编制了《政府采购品目分类目录中适宜面向中小企业采购的政府采购品目目录》（以下简称《目录》），供各级主管预算单位和采购人在判定一个政府采购项目是否“适宜面向中小企业采购”时做参考。凡是在《目录》之内的品目，课题组均认为，金额标准以内（200万元以下的货物和服务采购项目，400万元以下工程采购项目），应当全部专门面向中小企业采购；超过金额标准的（超过200万元的货物和服务采购项目，超过400万元的工程采购项目），应当预留采购份额专门面向中小企业采购。《中国招标》杂志社今后将根据我国政府采购市场发展情况及时通过调研和数据分析对《目录》进行更新。金额标准以上，既不属于适宜品目、又不属于例外情形的采购项目，采购人应当按照经过需求调查确定的采购需求，决定是否面向中小企业采购。除非有充足理由，原则上应当面向中小企业采购。