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特许经营VS授权经营：非社会资本化的 地方国企投融资模式及资产注入等相关问题初步探析特许经营VS授权经营：非社会资本化的 地方国企投融资模式及资产注入等相关问题初步探析 （之一） 一、前言及问题的提出 近年来，在宏观经济持续下滑、市场化改革逐步深入、部分行业发生质变、投融资的锚及逻辑已然发生重大和根本性变化的情况下，从中央、地方到行业、企业，投融资相关理念、体制和模式不断发生嬗变，其中不乏矛盾和争议之处。但总体上来看，困难和压力是极大的，甚至普遍出现了困兽之斗的窘境，又或者众多的努力像一脚踢在了钢板上，困局亟待破解。 2014年11月，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）明确，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业；2014年12月，财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）指出，社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。2022年11月，在《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）中，财政部曾再次明确，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方，以防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义。2023年11月份，国务院办公厅《转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号，以下简称115号文）明确，PPP新机制聚焦使用者付费，全部采取特许经营模式，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任，优先选择民营企业参与并发布了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。近期，国家发展改革委办公厅印发的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号，以下简称227号文）在“特许经营者基本条件”部分再次明确，除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东。 2023年9月份、12月份，国务院办公厅先后出台了《关于金融支持融资平台公司债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号文，以下简称35号文）、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号文，以下简称47号文）等文件，以行政化的方式严控平台融资和地方投资；今年3月22日，国务院防范化解地方债务风险工作视频会明确提出，要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型。 在上述背景下，地方国企市场化、实体化、产业化、现代化转型成为热点，但也面临着不少困难、挑战和问题。 笔者理解：其一，很多的问题，可能并不在于微观的技术、政策和法律规定层面，根本在于国家的国情、政体与体制及当前发展阶段；其二，就推演、交流和实操而言，很多基本的概念、基本的事实也尚待厘清，如什么是公益性项目和资产，地方国有企业相对于地方政府而言到底是不是所谓社会资本，PPP新机制所谓的特许经营的底层逻辑和基本内涵到底是什么，公益性资源和资产有什么区别，等等；其三，在实体化、产业化、市场化、现代化的过程中，在现有政策的约束限制下，地方国企如何因地制宜、实事求是地创新发展，运用各种模式和手段，不断地做专做实做大做强做优，增强核心功能、提高核心竞争力，切实地履行服务于地方经济维稳和高质量发展的职责与使命？
定位、职责和功用发挥 依据我国《宪法》，社会主义制度是我国的根本制度，其经济基础是公有制，国家实行社会主义市场经济。我国是发展中的社会主义国家，这是前提和基本事实，而非一个可以讨论的技术、政策乃至法律问题；同时，这一前提和基本事实，却从根本上解释了很多现象，也决定了很多的政策、法律和基础性制度安排。 依据我国《宪法》、《民法典》，政府机关既是行政主体，也是特别民事法人主体，有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，即具有民法意义上的机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动；国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益，国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）进一步明确指出：国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础；改革开放以来，国有企业改革发展不断取得重大进展，总体上已经同市场经济相融合；国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。 关键在于： 1、地方政府作为地方国企的出资人和所有人，与地方国企有着最深刻的利害关系。由此，相当多的安排，包括地方政府对地方国企的资产注入、经营权授予等，往往是基于地方国企的定位、地方政府与地方国企的股权关系、相关法规政策规定及地方政府履职的考量，本质上是股东行为，并不具有市场竞争性，实践中履行所谓市场化、竞争性采购程序，纯属多余的六指儿和制度成本。 2、如上所述，在已经是独立市场主体并已然逐步同市场经济相融合的情况下，国家财政部、发改委等中央政府部门禁止地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）作为社会资本参与所谓特许经营项目，也许符合一般的经济逻辑，但却可能脱离了基本国情，恐怕很难自圆其说，且从实质上弱化了地方国企应有的功能——地方国企到底是不是独立的市场主体，地方政府基于基本经济制度、对地方国企的股权关系等的资产注入及授权经营等是否影响到了公平交易，以及地方国企如何更好地以市场化的方式服务地方发展？ 3、如果说PPP新机制是有特定内涵的狭义政企合作模式（公私合作）的话，授权经营与特许经营是否可以并行不悖？《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）明确，“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任”——在地方国企被排除在特许经营模式社会资本之外的逻辑下，除了狭义特许经营，地方国企如何依法合规地承接政府公益性项目，并实现地方政府成立地方国企的目的？
（一）关于新型特许经营。 作为一种拨乱反正后的狭义政企合作模式，特许经营的顶层制度设计在115号文及配套文件中已经有了清晰的框架。这是一种不同于传统模式的新型特许经营或者狭义特许经营，其核心可能在于： 1、主体：政府的相对方为“社会资本”，不包括地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司），并对民营企业参与特许经营项目做出了强制性的股权比例要求，以践行市场化改革和所谓“坚持初衷、回归本源”（115号文）。历史上，财政部曾一直反复强调，PPP概念是个舶来品，中国PPP实践拓展丰富了传统PPP模式的内涵和运用，净资产的确认和计量、绩效考核、回报机制等显著不同于国际通行的做法，具有明显和典型的中国特色（详见2019年12月《财政部会计司有关负责人就印发〈政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同〉答记者问》）。而近期国家发改委主导的PPP新机制，则强调与国际接轨和坚持初衷、回归本源。问题在于，在不断与国际接轨的同时，如何关照我国基本国情，凸显中国特色社会主义市场经济的内在要求？ 2、特许：不必然包含行政许可，不强调类似项目的排他性，但突出竞争性采购和合同关系，凸显项目的市场化和商业性。依据我国《行政许可法》、国务院《优化营商环境条例》（国务院令第722号）及国务院办公厅《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）、国务院办公厅《关于公布〈法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）〉的通知》（国办发〔2023〕5号）等法规政策的规定：要最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预；行政许可必须有明确的法定依据，已经公布的行政许可事项清单之外一律不得违法实施行政许可；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出行政许可决定。传统特许经营因涉及行政许可，被我国《行政诉讼法》及相关司法解释明确列为行政诉讼管辖的范围，最高人民法院也曾专门出台了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）。但当前的所谓特许经营，如BOO类项目及事项，以及新型基础设施项目、盘活存量和改扩建有机结合等类项目，并不在法定的行政许可事项清单内，往往也并不涉及行政许可，并不突出类似项目的排他性，而更多的是一种公共产品及服务的市场化供给方式，体现为政企合同关系和相应合同权利。也正是基于新阶段狭义或者新型特许经营的上述特征，115号文明确，“对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决”。 3、经营：特许经营项目必须是聚焦于使用者付费的经营性公益项目，并不因采用特许经营模式额外新增地方财政未来支出责任，纯公益、完全公益或者非经营性项目不得实施特许经营。 4、风险分担：总体上来说，新型特许经营项目的投融资、建设、运营及回报风险，主要由社会资本承担，政府没有刚性和隐性支付责任，也即所谓115号文明确的“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。 5、法律和本质属性：115号文是有特殊历史背景的，其所谓特许经营，如上所述，是一种市场化、基于竞争性采购的合同债权债务关系，债性是其本质属性。115号文特许经营的内在和底层逻辑是：第一，公益性项目的市场化；其二，减少政府支出责任，杜绝政府隐性债务。 （二）关于授权经营。 由于国情及功能定位、股权关系等原因，地方国企是地方政府履行地方经济社会发展职责的重要载体和抓手，服务地方发展也几乎是地方国企的天职和存在的意义。115号文明确，“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环”。而依据国家发改委227号文所设定的条件，地方国企并没有资格以社会资本的身份参与所在地的相关特许经营项目，这与现实需求不符，也极大地限制了地方国企的功能发挥。 转换一下视角，实事求是地观察一下历史和现实：地方重大应急工程、专项债项目，地方国企往往被直接确定为项目法人和实施主体；政府投资基金、特许经营项目，地方国企往往直接被授权为政府出资代表；政府项目的代建、大型综合开发项目的发起运作及实施等，地方政府往往也直接授权地方国企；一些传统的特许经营项目，如供排水、市政环卫等，地方政府历史上往往也直接授权地方国企特许经营权；如此等等。而除了深层次的底层逻辑和现象外，上述做法往往也得到了当时地方政策的支持，如：2004年11月河南省建设厅关于印发《河南省市政公用行业特许经营管理实施办法的通知》豫建城〔2004〕72号第六条规定，“国有市政公用企事业单位，在完成规范性企业改制的基础上按照规定的程序提出申请的，主管部门可优先授予其特许经营权，并签订特许经营协议”；2015年4月河南省人民政府办公厅发布《关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见》豫政办〔2015〕9号文第（七）项规定，“对具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，政府投融资公司可通过政府授予特许经营权”。 作为一个概念和制度设计，当前所说的授权经营也即ABO，可能源于2016年4月北京京投公司的实践创新，并获得了北京市政府的支持。京投公司总经理郝伟亚认为，ABO模式“参考特许经营的思路、结合政府购买服务的理念”，是“公共服务的‘公建公营’模式的拓展，其核心是专业化、市场化、契约化、法治化”。2016年8月，北京市人民政府出台的《北京市“十三五”时期重大基础设施发展规划》中明确，“创新市场化模式，探索推广ABO、PPP等模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进投资主体多元化，提升建设管理效率” 故此，除了上述基于采购和合同，狭义、市场化的新型特许经营外，基于国情和对地方国企的股权关系等因素，地方政府对地方国企的所谓授权经营（也即公公合作）也一直是普遍存在的，并不断地升级换代，有与狭义特许经营（也即公私合作）并存的坚实基础。 授权经营的核心要义包括但不限于： 1、这种授权，宏观上基于我国的基本国情、基本经济制度及政体，微观上基于地方政府与地方国企的股权关系及地方国企的功能定位，如上所述，这不是一个技术、政策、法律和可以讨论的问题，某种意义上来说在我国是理所当然甚至天经地义的，也是没有什么可讨论和争议的，因为这是一个超越个体的基本和前提性存在。 2、这种授权，体现的是一种体制，解决的是政府内部项目业主架构问题，不具有竞争性、不需要竞争性采购，但奠定了项目进一步市场化运作和实施的基础。也即，在我国，对于重大及特殊公益性项目，需要社会主义和市场经济的有机结合、有效市场和有为政府的更好结合，需要从政府到地方国企再到社会资本的二元结构。从而，政府的这种授权，不是对“社会资本”的授权，而是对非社会资本——地方政府拥有股权的地方国企这一特殊主体的授权。从程序及事实上来看，这种授权，基于地方政府依法依规地做出决策，具备显著的单向特征，并最终以合同这样法治化的方式厘清政企关系。 3、从必要性及意义上来看，在地方国企被排除出所在地特许经营项目社会资本之外的新型特许经营制度设计条件下，无论是现实还是项目的实际需求，抑或是对狭义特许经营的有益补充，更或者是为了切实的助力地方国企不断地做专做实做大做强做优更好地服务于地方高质量发展，授权经营均有其存在的必要性和重要价值。问题在于，如何厘清特许经营与授权经营的适用边界，避免逆势扩大资源的行政化配置；纠结点可能在于，优质资源及项目，是否会因当前新型特许经营的大力和强势推动而被非本地国企及其他社会资本不当占用，以及地方国企是否能更高效、稳定和安全地实施相关项目。 （三）特许经营VS授权经营的运用。 笔者认为： 其一，狭义特许经营模式应该被尊重和得到大力推广，根本原因就在于它更加符合市场化改革和化债的要求，也能在一定程度上防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义。 其二，地方国企不是“社会资本”，但毫无疑问，依据中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）、国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）及国务院《政府投资条例》（国务院令第712号）等政策法规，地方国企是地方发展的中坚力量、物质和政治基础，其通过授权经营方式参与经营性公益项目非但不违法违规，相反恰恰是合法合规合情合理和现实的，地方政府可以通过依法授权经营的方式，将广义的特许经营权注入地方国企。 其三，对于没有禁止性规定且传统上由地方政府授权经营的项目，对于非法定行政许可类特许经营项目，或者依据我国《行政许可法》有权设定行政许可的地方性法规明确规定可以直接授权地方国企实施的项目，笔者认为均可由地方政府继续实施或者实施授权经营。在当前政策尚不完善和明确的情况下，对于115号文列明的狭义特许经营项目，特别是如停车、垃圾污水处理等较为优质的狭义特许经营项目（包括存量项目），笔者认为地方政府也可以考虑和探索以股东资产注入的方式实施授权经营。 三、资源/资产、公益性项目/资产及 地方国企的资产注入 （一）公共资源与资产 资源是一个广义的概念，相当一部分也可以称之为潜在的资产。比如，未收储、未利用土地是自然资源，未变现的冠名权、广告位及停车位属于市政资源，等等。资源经过投资或者确权、定价和交易后，会呈现为资产（现金、实物、无形资产等）状态；而有些资源，比如区位、营商环境、生态环境、产业氛围等，不符合资产确认条件，可能无法资产化。比如，财政部、国家发展发改委、住建部《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财税[2016]116号）明确，市政公共资源是指政府为了满足城市公共需要，在城市的建成区和规划区内，投资建设或者依法行使所有者权益的市政设施、公共场地（所）、公共空间以及相关的无形资产、公共服务等，其中市政公共设施、空间、地名等冠名权、公共空间广告设置权及市政道路路内停车泊位等显著属于待开发、可利用的资源的范畴，城市绿地内配套服务设施（含临时设置）及场地、人防设施等地下公共空间及政府投资的公共停车场等则可能已经属于资产的范畴，应依据财政部、住建部、工信部、公安部、交通运输部、水利部《关于进一步加强市政基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2022〕38号）予以确认、核算及披露。 依据我国《宪法》、《行政许可法》及相关行业法律规定，我国大量的自然资源、经济及社会等资源属于国家所有；从广义和一般意义的市场化及资源资产化的角度来看，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利，以使其资产化和要素化，提供公共产品和服务，发展实体经济。 区别资源与资产，区别资源、资产的所有权及权能（特别是占有、使用和收益权），基于我国的国情、地方国企的性质和定位、地方政府和地方国企的股权关系等因素，通过多种方式更加有效地推动资源资产化、要素化并依法进行确权，是推动地方国企市场化转型、推动有效市场和有为政府更好结合以实现高质量发展的物质基础和基本过程。 （二）公益性项目/资产。 公益性项目或者资产（以下简称公益性项目）服务于社会公共利益，分为纯/完全公益性项目或者非经营性项目、准经营性项目和经营性项目三类。如：国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金[2012]3451号）明确，政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司，具有完全公益性的社会事业项目如体育中心、艺术馆、博物馆、图书馆等项目的建设，应根据地方财力和公共服务的需要量力而行，不宜通过发行企业债券筹集建设资金；国家发展改革委办公厅财政部办公厅《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）明确，纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券；国务院《政府投资条例》（国务院令第712号）规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域的项目，以非经营性项目为主。 上述特许经营或者授权经营，以经营性项目为对象，聚焦使用者付费，不包括纯/完全公益性项目或者非经营性项目。值得关注的是，相当一部分政策文件所说的公益性项目，指的主要就是纯/完全公益性项目或者非经营性项目。如：财政部《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（财会[2010]22号）所定义的公益性项目（本办法所指的公益性项目，是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目，如市政建设、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目），应该主要就是上述纯/完全公益性项目或者非经营性项目；《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第1号——申请文件及编制》（2023年修订）所定义的“重点关注资产”包括公益性资产，未缴纳土地出让金的土地使用权，无证土地、房屋等，其中公益性资产“是为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如公立学校、公立医院、公共文化设施、公共卫生设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等没有或较少有经营性收益的项目”。 （三）地方国企的资产注入。 如上所述，当前形势下及长远来看，地方国企的实体化、产业化是当务之急和大势所趋，而如何为地方国企装入资产（包括经营权等无形资产），成为基础和关键。本文前述授权经营，从而是通过项目实施为地方国企装入资产（经营权无形资产），是地方国企实现真实转型的最基础路径，离开项目谈转型往往是自欺欺人。 地方政府对地方国企的资产注入大体可分为两种方式：其一为资本金注入形式（含资本公积等方式）；其二授予其经营性权利，做大做实和稳定其经营性现金流。 1、就上述资本金注入方式而言，值得关注的是： 1）我国《公司法》第四十八条规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权、股权、债权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资，但法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外；对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。《中华人民共和国公司登记管理条例》第十四条进一步明确，股东不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。也即作为地方国企的股东，地方政府应以资产而非未确权和定价的资源作为出资，信用、特许经营权等也不能作为权益性出资。 2）纯公益性资产不能作为资产注入，对此国家的规定是明确和一贯的。如财政部《关于政协第十三届全国委员会第五次会议第00272号（财税金融017号）提案答复的函》（财预函〔2022〕83号）就再次强调，地方政府及其所属部门不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司。 3）政府储备土地等自然资源和资产不得注入地方国企。如财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）明确，地方政府不得将公益性资产、储备土地等注入国有企业等各类主体。《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预[2016]175号）明确，地方政府及其所属部门将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序，不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。 4）政府可以完善相关手续和条件，以盘活存量资产的方式，为地方国企依法注入行政事业单位资产。依据财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号），行政事业单位低效运转、闲置资产主要包括房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等；同时，行政事业单位所持有股权、经营性项目资产等，也可以通过处置和划转资产注入地方国企的方式予以盘活。 2、就授予经营权注入方式而言： 1）首先需要明确的是，这不是权益性资本金注入； 2）通过授权经营，地方国企实质上获得了经营性债权资产及经营性现金流资产，实质上有效地壮大了资产。 结 语 新阶段，就投融资体制改革而言，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确，前提是“推动有效市场和有为政府更好结合”，而根据我国基本国情和制度，有效市场和有为政府更好结合的枢纽和关键就是地方国企，可以说政府有供给责任的大部分（包含）公益性项目的实施，都难以离开地方国企。在我国的国情下，可以说，涉及公益性项目的任何模式或者顶层设计，将地方国企排除在外，几乎是不可能完全实现的；地方国企的市场化、实体化、独立性，也需要适合国情和现实需求的投融资模式和机制。 区分资源与资产及公益性项目的不同类型，以经营性公益项目为依托，在推动新型特许经营模式的同时，基于我国国情、地方政府与地方国企的股权关系、地方国企的功能定位和转型要求，基于现实需求，探索授权经营模式，探索地方国企资产注入方式，符合逻辑，且对于地方国企不断地做专做实做大做强做优，更好地服务于地方发展，意义重大。 |