实务解析 | 浅析“投标文件实质性响应”问题及对策

投标文件是否实质性响应招标文件要求，是评标中必须作出准确判断的重要事项。然而，在当前评标实践中对“投标文件实质性响应”的判断仍是一大难题。本文从梳理归纳当前评标实践中“投标文件实质性响应”方面存在的问题入手，剖析其主要原因，尝试探索解决对策，为今后招标管理实践提供参考。

（一）存在的主要问题

梳理当前大量的评标实践， “投标文件实质性响应”存在的主要问题如下。

1.招标文件编制阶段，“投标文件实质性响应”的相关条款约定模糊不清

根据《工程建设项目施工招标投标办法》和《工程建设项目货物招标投标办法》的有关规定，应当用醒目的方式在招标文件中标注所有实质性要求和条件，但是招标文件中到底哪些条款内容属于实质性要求和条件，一直是招标文件编制实践中未能解决的一项难题。在实际招标文件编制中，大多简单以评标标准和方法章节中响应性评审标准的条款代替，并未标明哪些条款内容应属于实质性要求和条件，即使有个别招标文件予以标注，也无法保证标注内容完整和准确，最终导致招标文件中有关实质性要求和条件以及响应性评审条款约定始终模糊不清。

例如某项目招标文件的响应性评审标准中规定如下：

（1）投标文件内容应完整且符合招标文件的要求；

（2）投标保证金应符合投标人须知的要求（注：投标人须知中仅规定，投标人应按照招标文件规定的金额和投标保证金格式提交投标保证金）；

（3）双方的权利义务应符合招标文件合同条款及格式的要求。

然而，投标文件内容、投标保证金、双方权利义务到底应符合到何种程度才能被确认为实质性响应招标文件却不明确。

诸如以上条款约定模糊不清的情形，在当前招标管理实践中普遍存在。非招标管理者不想约定明确，实属现行法规及规章中有关“投标文件实质性响应”的规定在招标管理实践中难以实施。

2.评标阶段，对“投标文件实质性响应”的理解判断不一

由于招标文件中有关实质性要求和条件的条款约定模糊不清、不完整，加之目前评标专家的专业水平参差不齐，对招标投标有关法律法规和招标管理专业的本质理解往往并不深入，导致评标阶段出现对“投标文件实质性响应”相关条款理解判断不一。

例如在评标中，评委发现投标文件存在技术资料个别缺页或局部内容模糊不清，有的专家认为属于投标文件内容不完整，应按实质性不响应否决其投标，而有的专家则认为属于投标文件局部存在瑕疵，影响不大，并不构成实质性不响应招标文件；再如在评标中，评委发现投标文件中的投标保函格式与招标文件给定格式存在局部差异，有的专家认为属于未按招标文件要求提交投标保证金，应按实质性不响应否决其投标，而有的专家则认为属于投标文件局部瑕疵，没有实质性影响，并不构成实质性不响应招标文件；又如在评标中，评委发现授权委托书中写明的有效期短于投标有效期，有的专家认为授权委托书是组成投标文件的重要文件，其有效期短于投标有效期的，应按实质性不响应否决其投标，而有的专家则认为授权委托书的有效期无需与投标有效期一致，并不构成实质性不响应招标文件。

当实际评标中遇到上述分歧时，往往按照招标人或评标专家以前处理类似情形的习惯做法来确定最终评审结论，由此导致对投标文件是否实质性响应招标文件时常出现评判不当，甚至随意性较大，同一类型问题，因评委不同、招标人及招标项目不同，有的项目被按实质性不响应处理，有的项目则被按实质性响应处理，评审结果截然相反，令人不解。

3.对最终招标效果造成诸多不良影响

由于在“投标文件实质性响应”方面存在上述问题，导致评标中出现应该确定为实质性不响应予以否决的未否决、不该确定为实质性不响应的却被否决，甚至借机为了保证预定的投标人中标，严苛执行投标文件实质性不响应条款的情形。大量投标被不当否决，引发一些不必要的异议投诉，不仅造成了不必要的违法风险，影响了招标效果，而且对招标投标行业也带来了负面影响。

（二）主要原因分析

剖析“投标文件实质性响应”方面存在的问题，原因如下。

首先，依照现行招标投标相关法律法规、规章的规定以及招标文件范本的指引，应在招标文件中精准地界定并标注所有实质性要求和条件，在评标时据此对“投标文件实质性响应”作出判断，这种处理模式暂且称之为正向思维处理模式。

其次，根据前文“投标文件实质性响应”方面存在问题分析可知，要判断投标文件是否实质性响应招标文件，不仅应判断是否属于招标文件约定应当响应的因素类型范围，还应判断其响应程度，因此在正向思维处理模式下，除了在招标文件中标注所有实质性要求和条件（即应当响应的因素类型范围），还应明确相应的响应程度，即应在招标文件中明确“投标文件实质性响应”的完整界定标准。但是，多年的招标实践证明，由于招标文件本身的复杂性，实际上在招标文件编制中无法完整而精准地标注所有实质性要求和条件，更无法明确其响应的程度，而且现行招标投标相关法律法规、规章以及招标文件范本中也无据可依。因此，这种正向思维处理模式不仅无法有效实施，还导致出现了诸多问题。

（一）改变思维模式，精准界定“投标文件实质性不响应”的标准

基于以上分析，建议将其正向思维处理模式改为反向思维处理模式，即由对“投标文件实质性响应”的判断改为对“投标文件实质性不响应”的判断，并从不响应程度和不响应因素类型范围两方面综合界定，其中由于不响应程度与其所造成的影响后果程度正相关，而且影响后果程度在实践中更容易分析评价，故可用不响应所造成的影响后果程度代替不响应程度进行分析，由此可无需再明确“投标文件实质性响应”的界定标准，也无需在招标文件中对实质性要求和条件予以界定和标注。有关反向思维处理模式的做法如下。

1.“投标文件实质性不响应”标准的界定

从招标文件本质看，其核心内容是约定招投标双方的权利义务关系、招投标规则；从《招标投标法》的立法宗旨看，其主要宗旨之一是保护招投标当事人的合法权益不受损害,对“投标文件实质性不响应”的标准可据此精准界定如下：

“投标文件实质性不响应”是指投标文件中某项或多项内容与招标文件的相应约定存在偏差，且由此将造成如下影响后果程度之一的情形：

（1）损害招标人合法权益，包括增加招标人的义务和风险、减少或限制招标人的权利；

（2）影响评标且导致对该投标文件无法继续评审。

2.“投标文件实质性不响应”因素类型范围提示

“投标文件实质性不响应”因素类型范围至少应包括：

（1）未提供符合招标文件要求的投标担保；

（2）未按招标文件要求签字和盖章；

（3）投标文件有效期不满足招标文件要求；

（4）不符合招标项目范围要求；

（5）不符合招标文件规定的报价要求；

（6）不符合招标项目完成期限要求；

（7）不符合招标项目技术标准和要求；

（8）不符合招标文件合同条款要求。

上述所列的“投标文件实质性不响应”因素类型范围仅为提示与指引，主要是为了评标中方便使用，实际招标实践中可根据招标项目特点及需要尽量予以完善。在评标中判断投标文件是否实质性响应时，关键在于判断是否达到上述“投标文件实质性不响应”界定标准，若因素类型范围中明显漏列或多列，则均不构成实质性限制。

按照以上对“投标文件实质性不响应”的界定标准，前述评标中理解判断不一的问题也就迎刃而解了。如对投标文件中提供的技术资料存在个别缺页或局部内容模糊不清的问题，若经分析其缺页或模糊不清的内容将造成对该投标文件无法评审，则其投标文件应评审为实质性不响应，反之则应评审为实质性响应。又如对投标文件中的投标保函格式与招标文件给定格式存在局部差异的问题，若经分析其局部差异将导致限制或损害招标文件规定的招标人应有的权益，则其投标文件应评审为实质性不响应，反之则应评审为实质性响应。再如对投标文件的授权委托书中写明的有效期短于投标有效期的问题，若经分析其代理人签署投标文件的时间不在授权委托书生效期内，即表明投标文件存在效力风险，由此将损害招标人的权益，则其投标文件应评审为实质性不响应，反之则应评审为实质性响应。

通过上述对“投标文件实质性不响应”标准的精准界定，不仅可较好地解决当前评标实践中“投标文件实质性响应”理解判断的难题，还可有效规范否决投标行为，避免不必要的大量投标文件被人为苛刻地否决，影响招标效果。

（二）加强招标文件把关，精准设置“投标文件实质性不响应”条款

在招标实践中，应加强对招标文件编制和审查的把关，确保将上述“投标文件实质性不响应”的界定标准在评标标准和方法章节的初步评审条款中予以明确，其中“投标文件实质性不响应”因素类型范围应结合招标项目特点及实际需求补充完善，但不得将即使不响应也不会造成实质影响后果的形式要求列入，更不得借机出现非法限制投标竞争等违法违规行为。

按照上述方法在招标文件中设置“投标文件实质性不响应”的界定标准后，在招标文件编制中将不再受如何界定和标注哪些条款是实质性要求和条件的困扰。

（三）多措并举，确保对“投标文件实质性不响应”的准确判断

运用上述“投标文件实质性不响应”的界定标准时，评标中还应注意采取适当、正确的多种组合保障措施，确保对“投标文件实质性不响应”的准确判断。

一是在评标前，加强对评标专家培训。在评标正式开始前的评标委员会首次会议上，由招标人代表向评委解读招标文件中有关“投标文件实质性不响应”条款及相关注意事项，以提升评委对“投标文件实质性不响应”的理解与判断能力，为后续准确评审“投标文件实质性不响应”奠定基础。

二是在评标过程中加强质量管控。首先应准确核实偏差，评标中应将投标文件与招标文件存在偏差的投标文件条款内容、招标文件条款内容及其偏差清晰列出，以便后续进一步核实。其次应正确分析判断，在核实偏差内容后，先判断属于“投标文件实质性不响应”因素类型范围中的哪一类，再分析若招标人接受此偏差是否将损害招标人合法权益或导致无法对该投标文件继续评审，若存在其中之一则应判断其投标文件实质性不响应。若出现特殊情形，如某项偏差虽不属于招标文件写明的投标文件实质性不响应因素类型范围，但经分析明显将损害招标人合法权益或导致无法对该投标文件继续评审的，仍应判断其投标文件实质性不响应。经分析判断后，形成初步的投标文件实质不响应评审意见，在此基础上，以招标文件为依据，通过技术、商务等多方面综合分析，并经全体评委集体充分讨论和表决，最终确定投标文件实质性不响应的评审结论。有关投标文件实质性不响应的偏差情况、分析判断的理由及依据、集体讨论结果等均应完整反映在评标报告的初步评审内容中，以备后查。

本文从梳理当前在招标管理实践中“投标文件实质性响应”方面存在的问题入手，剖析其主要原因，就“投标文件实质性响应”判断这一难题提出了新的解决思路和对策建议，希望能以此促进业界同仁们对此接力研究，并完善现行招标投标法律法规、规章和招标文件范本相应内容，为招标投标行业高质量发展助力。