加快推进政府采购合作创新采购方式的实施

创新是引领发展的第一动力。我国高度重视技术创新，通过战略规划、财政资金支持等方式激励企业创新，形成了具有中国特色的创新发展模式。一般来说，政府创新支持政策可分为供给侧和需求侧两类。在供给侧，政府以创新补贴、研发税收优惠和知识产权保护等政策支持企业创新；在需求侧，政府主要通过创新采购方式支持企业创新。面对政府创新支持多集中于供给侧、政策支持力度非常大但激励效果有待进一步提升的事实，近年来我国开始反思政府创新支持政策体系，注重需求侧创新支持政策的重要作用，关注需求侧政策与供给侧政策之间的协调问题。2024年4月24日，财政部印发《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并于6月1日开始实施。《暂行办法》系首个以政府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础的创新产品研发和应用推广一体化管理制度，本身是政府采购制度领域的一大创新。本文据此分析《暂行办法》的出台背景、创新和亮点，提出关于合作创新采购的建议。

（一）我国一贯高度重视政府采购支持创新的政策功能

政府采购是促进科技创新的重要政策工具。我国近年来非常重视政府采购鼓励创新政策，从法律层面为政府采购支持创新奠定了基础。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议通过《深化政府采购制度改革方案》，强调要综合运用强制采购、优先采购、首购、订购等措施，强化采购政策实施效果。2019年12月，全国政府采购改革工作会议强调要进一步扩展和深化支持创新采购政策。2021年4月财政部印发的《政府采购需求管理办法》明确规定，政府采购应落实支持创新、绿色发展、中小企业发展等政策功能，将“支持创新”列在了政策功能的首位，并且明确了政府采购扶持首购订购项目的制度安排，帮助供应商降低风险，弥补失败损失，让企业可以专注投入研发。2021年12月通过的新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》第九十一条规定：“对境内自然人、法人和非法人组织的科技创新产品、服务，在功能、质量等指标能够满足政府采购需求的条件下，政府采购应当购买；首次投放市场的，政府采购应当率先购买，不得以商业业绩为由予以限制。”

2022年7月15日，《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》再次向社会公开征求意见，大幅增加政府采购支持科技创新及创新采购相关条款，旗帜鲜明地提出政府采购支持科技创新并推出创新采购方式，反映了在新发展阶段国家对发挥政府采购支持科技创新政策功能、依靠创新驱动经济社会高质量发展的迫切要求，顺应了当前国内国际双循环经济发展趋势，体现了创新发展的国家意志。

2024年4月24日，财政部出台《暂行办法》，并6月1日起开始正式施行。合作创新采购，即2022年《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中提到的“创新采购”，其核心在于对市场已有的产品不能满足政府采购单位的履职或提供公共服务需要，邀请供应商研发、生产创新产品并共担风险的一种方式。例如，公共交通、智能化城市建设等网络化基础设施建设项目，可以通过应用新技术或者新理念，形成新的管理模式；或者一些市场需求较小、供应商没有动力或能力进行主动研发、没有成熟的市场供应模式，但政府因公益或公共服务需要存在相应需求的，需要扶持供应商进行研发。合作创新采购的应用，有利于为政府采购促进科技创新政策的落实提供抓手，充分激发市场主体参与创新活动的热情。

（二）是落实高质量发展、实现中国式现代化的要求

政府采购必须坚持高质量发展、坚持创新驱动发展。创新驱动是打造高质量发展高地的核心驱动力，是引领高质量发展的第一动力，也是实现中国式现代化的重要动力。中国式现代化的实现必须依靠科技创新来支撑，实现跨越式发展。政府采购作为财政制度的重要组成部分，具有公共性、规范性和导向性等特点，是集财政管理、产业政策和对外贸易政策于一体的国家公共管理制度，体现着政府的重要战略意图和政策优先方向，是市场经济条件下政府履行职能的重要宏观调控工具。其发展和改革深化都必须以实现高质量发展和中国式现代化实践为目的，坚定地支持新业态、新模式，优先采购具有创新技术的新产品、新工艺、新设备，为“创新驱动发展战略”开辟“绿色通道”。

（三）是推动新质生产力发展的要求

2023年9月，新时代推动东北全面振兴座谈会创新性地提出了具有丰富理论意蕴的“新质生产力”概念，强调要“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能”。这为我国未来的经济发展和制度变革指明了方向。2023年12月召开的中央经济工作会议强调，要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。2024年1月31日的中共中央政治局第十一次集体学习强调，新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。新质生产力代表一种生产力的跃迁，是科技创新发挥主导作用的生产力，是以高新技术应用为主要特征、以新产业新业态为主要支撑、正在创造新的社会生产时代的生产力。新质生产力的发展需要全新的创新环境和生态体系来支撑。通过制度创新，为新质生产力发展提供更加广阔和更加有力的保障。从政府采购来看，就是要发挥需求侧对新质生产力的牵引作用，保障产业链、供应链安全稳定。在当前新一轮科技革命和产业变革正加速演进的背景下，政府采购作为财政政策工具之一，在支持新质生产力发展方面发挥着越来越重要的作用。

（四）拓展政府采购支持创新的政策空间

政府采购作为一种采购行为，既能够为产品创造市场，又能为企业发展提供融资，其作为一种行之有效的财政政策工具在促进创新方面发挥着日益重要的作用。政府采购主要通过产品市场、逐顶竞争和稳定预期三个机制促进科技创新。一是政府采购规模庞大，可以为创新产品提供可观的销售市场，使企业的创新获得回报；二是政府采购中提高技术水平的权重，以创新论高低，促进供应企业逐顶竞争，摆脱对传统技术的路径依赖；三是通过政府采购降低企业创新的风险，为研发创新产品提供稳定的市场预期。从实践层面来看，创新可以分为原始创新阶段、商业化阶段、产业化阶段，在这三个阶段政府采购支持创新的政策仍然有巨大的空间，应各有侧重，积极推进。

1.在原始创新阶段。由于市场尚未开发，因此政府采购可以通过商业化前采购的方式来资助研发投入，而且这也是国际上普遍采用的方式。比如，有些国家会通过与潜在供应商签订实验品和研发服务合同的方式来购买尚未投放市场的技术、产品或服务从而资助企业原始创新。在原始创新阶段，依托国家重点创新平台实施研发式合作创新采购制度，与研发单位就规格、性能、数量签订合同并分阶段给予研发支持，重在资助研发投入、分担研发风险。其结果往往具有突破性、超前性和被承认滞后性的特点，其发生领域主要是在基础研究和高技术研究领域，且最有可能带来经济结构和产业形态的重大变革。

2.在商业化阶段。科技成果商业化是全球性的难题。从国际经验来看，政府首购是破解这一难题的普遍举措。在商业化阶段，政府采购重在通过首批购买加速技术扩散。有些国家通过首购方式促进了企业技术创新，我国部分省份也开始了对创新产品首购、订购政策的探索，若能从国家层面制订合作创新采购的首购、订购两阶段的实施方案，有利于首购制度在全国铺开。

3.在产业化阶段。政府采购重在发挥公共部门的规模效应、引导产业发展，在此阶段一些国家普遍采用报价优惠、合同预留、比例限制等政府采购扶持手段扶持产业发展壮大。从我国的政府采购政策来看，虽然也有价格优惠、预留份额等相关规定，但由于对于产业差异的考虑不足导致实际扶持效果并不显著。因此，我国的政府采购政策要因产施策，推动不同产业及其企业的创新发展。在政府采购政策、采购份额基数、采购规划中要对传统产业和新兴产业、服务产业和信息产业等产业差异给予充分考虑，并及时进行动态适应性调整与分配设计。同时，通过强化采购部门间协调沟通机制、建立战略性行业产品采购目录清单等方式发挥政府采购对战略性行业的引导作用。

《暂行办法》分为总则、需求管理、订购程序、首购程序、研发合同管理、争议处理、监督检查、法律责任和附则等，对合作创新采购的定义、两个阶段及其采购程序进行了明确，还对合作创新采购的需求管理、研发合同管理、争议处理、监督检查和法律责任等作出规定，创新和亮点较多。

（一）出台专门管理办法明确政府采购支持创新政策功能

目前，政府采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购和框架协议采购等。上述政府采购方式都只能用于采购市场上已经有的、商业化销售的产品或标的（例如，办公家具），或市场上暂时没有商业化销售但供应商愿意通过自主投入经费研发制造并销售的产品或标的（例如，新型冠状病毒疫苗）。对于市场上没有商业化销售、因研发风险大费用高供应商无意愿自主投入经费研发的产品或服务，目前的政府采购制度没有适用的采购方式，亟需一种能够满足这种特殊采购需求的采购方式。根据《暂行办法》，采用合作创新采购方式采购时，采购人和供应商对特定标的进行合作研发，双方共担研发风险，采购人对供应商的研发费用进行部分补偿。研发成功的产品，采购人以首购的方式保证购买。合作创新采购方式的设立，使得创新产品采购可以通过市场机制运行，同时为政府采购提供了新的采购方式选择。

（二）首次将合作创新采购纳入政府采购法定采购方式

《暂行办法》将合作创新采购确定为政府采购法定采购方式之一，这是继框架协议采购之后，政府采购又一法定采购方式。《暂行办法》第二条规定：“合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。合作创新采购方式分为订购和首购两个阶段。”

（三）充分借鉴国际经验设计合作创新采购程序

合作创新采购充分借鉴了国际上公共采购支持创新的经验，针对前期研发服务及尚未大规模商业应用的产品等采购，采取多阶段招标方式。

《暂行办法》将合作创新采购的两阶段进行了规范。其中，第三章共十一条对订购采购程序进行了规范：订购分为创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和创新产品验收四个环节：一是进行创新概念交流，邀请符合条件的供应商讨论交流，形成谈判文件，是订购程序的首要环节；二是由谈判小组按竞争性谈判的规定与供应商进行研发竞争谈判，细化研发方案，并分别签订研发合同，是订购的主要环节；三是根据研发合同约定，在研发不同阶段就研发时间、标志性成果、成本补偿范围和限额等问题进行研发中期谈判，是采购人与供应商合作的重要阶段；四是采购人组织对创新产品进行试用及评审，对通过验收的创新产品，支付全部研发、试制或者改造费用，并确定性价比最优的创新产品为首购产品。第四章共四条对首购采购程序进行了规范：创新产品通过验收后，采购人直接确定或组织谈判小组按照研发合同约定的评审标准确定一家研发供应商的创新产品为首购产品，并按研发合同约定的首购数量或者金额与其签订首购协议。对首购阶段的创新产品，由采购人与首购产品供应商签订期限不超过三年的创新产品购买合同。经国家有关部门论证可推广使用的，可以以首购价格作为最高限价向其他采购人推广应用。

（四）在采购需求管理和合同管理等环节支持创新

在采购需求管理环节，《暂行办法》第七条及第十二条规定，采购人开展合作创新采购前，应当开展市场调研和专家论证，科学设定最低研发目标和最高研发费用，并应拟订采购方案，按需求管理要求履行内部审查、核准程序后实施。最低研发目标包括创新产品的主要功能、性能，主要服务内容、服务标准及其他产出目标。最高研发费用包括创新产品的研发成本补偿费用和首购费用，还可以按研发成本补偿的一定比例设定激励费用。这样通过合作创新采购分担了创新产品的研发成本，能够更加激发企业的创新积极性。

在合同管理环节，《暂行办法》规定，研发合同期限包括创新产品研发、试制与试运行以及首购交付的期限，一般不超过两年，属于重大合作创新采购项目的不超过三年。在合同定价方式上，允许合作创新采购合同采用成本补偿定价方式，还可以在合同中约定绩效激励条款，通过更加灵活的合同定价方式转嫁创新产品的研发风险，建立风险共担的补偿机制，鼓励企业专注于创新研发服务。

（五）全面整治“低价中标”痼疾

在政府采购领域，有个别供应商恶意“低价中标”而导致出现供应商交付的采购质量低下或服务不达标的现象。而对于创新采购这类标的难以量化、比较，履约周期长的采购项目，更容易出现个别供应商在研发谈判中“低价中标”、研发合同签订后推诿扯皮甚至烂尾的情况。合作创新采购方式针对供应商“低价中标”，在研发谈判程序设计上采取了两项措施：一是规定在研发谈判评审时，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十；二是研发谈判采用两阶段评审，采购人先评审研发方案、后评审研发总费用。采购人可以为研发方案评审设置合格线，达到合格线的供应商才可以进入研发总费用的评审。通过加大研发方案评审分值权重和两阶段评审，采购人可以将研发方案粗制滥造、全凭大幅降低研发总费用抢标的供应商排除在研发总费用评审之外，从而杜绝“低价中标”现象的发生。

（六）助推中小企业参与创新研发

《暂行办法》第十条专门规定：“采购人应当结合采购项目情况和中小企业承接能力设置采购包，专门面向中小企业采购；对于工作内容难以分割的综合性采购项目，采购人应当要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给中小企业，推动中小企业参与创新研发活动。”

（一）加强政策宣传引导，增强政策的可理解性和操作性

合作创新采购作为全新的采购方式和采购理念。从《暂行办法》的文本内容来看，出现了较多新名词、新概念，如最低研发目标、最高研发费用、创新概念交流、首购产品迭代升级等，对采购人、采购代理机构、供应商和专家而言都是陌生的，政府采购各方主体对《暂行办法》的理解程度和接受难度各异。要真正实现从制度顶层设计到政策落地生根见效，既需要财政部门自上而下的政策宣传指引，也依赖一线采购人自下而上的大量创新采购实践。因此，需要政策制定部门加大宣传解读，增强《暂行办法》的可执行性和可理解性，减少采购人、供应商、代理机构等各方的主观判断因素。财政部门可以根据各地比较成功的实践经验，出台相应的指导案例和政策解释，供采购参与各方学习。此外，由于技术创新产品或服务的不确定性以及审计监督的要求，如何使相关采购主体正确合理使用合作创新采购方式，需要综合考虑相应的制度设计。

（二）制定国家鼓励企业研发的重点产业发展的指导目录

围绕国家战略性新兴产业集群和未来产业发展要求定期遴选发布典型应用场景清单和推荐目录。财政部门联合科技部门，结合国家战略性需求，明确政府采购支持科技创新方向和重点，制定相关的创新采购目录。政府在应用场景清单和推荐目录内发布采购意向，引导和鼓励企业围绕国家需求和应用场景开展技术创新，为新质生产力发展提供有力支撑。

（三）制定配套的创新产品认定办法

创新产品应当具有技术上实质性的创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法，符合科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务。一是建议从国家层面明确创新产品的定义、认定部门和认定标准，由省级主管部门负责组织开展认定工作，发布创新产品申报指南，并搭建创新产品信息共享平台，建立动态更新机制。二是简化创新产品认定方法，部分创新发明认证可以直接用于认定创新产品，例如，国家重点新产品计划认证等。根据先进的节能、环保、技术标准等对创新型产品制定目录，对纳入目录的产品给予政府采购首购、订购支持。采购人在开展采购前就应该在此基础上对创新产品进行调研和专家论证，科学合理地确定创新采购项目，从而确定购买金额（研发费用）。

（四）加强政府采购需求管理

从采购需求源头丰富支持创新工具，将政策要求嵌入预算编制、绩效目标、需求确定、方式选择等环节，精准匹配政府采购需求和创新产品供给，编制重点支持的创新产品清单，明确创新产品最低采购比例等措施。创新产品实现国产化替代作用的，原则上不得采购进口产品。财政部门与相关主管部门应加强工作协同，督促指导采购人按照创新产品优先原则，科学合理地确定采购需求。

（五）建立合理的风险分担与激励机制

实施合作创新采购项目的，应当在采购人部门预算中列明研发经费，研发经费包括供应商成本补偿金额与首购费用之和。研发失败的供应商，采购人应当对其实际发生的属于补偿范围的研发成本，按合同约定的补偿比例支付补偿费用；创新产品通过验收的研发供应商，采购人应当向其支付全部成本补偿金额。创新合作采购中产生的各类知识产权，原则上属于供应商享有；涉及国家安全、国家利益或重大社会公共利益的，应当由采购人享有或约定共同享有。此外，建立容错机制，科技创新本身存在较大的不确定性，对于合作创新采购的采购主体，应允许采购“失败”情况的出现，降低采购主体的风险。

（六）完善合作创新采购合同的履约验收方法和标准

对供应商提交的最终定型的创新产品，采购人应当按照合同约定的验收方法与验收标准开展验收，也可以分阶段确定每个阶段须达到的创新成果。比如，是否实现预期的最低研发目标，取得了哪些标志性成果，是否满足预期的采购需求，创新产品的设计方案、技术原理是否验证通过，是否通过采购人试用等。

（七）加强财政、科技等部门的工作协同联动

财政、科技等部门应加强协同配合，形成政策合力，放大政策效应，共同为推动创新采购提供支撑。一是建立由财政部门牵头、相关行业主管部门协同配合的政府采购支持创新工作机制，形成分工合理、无缝衔接、有序高效的运行模式。二是按照建设政府采购统一市场的要求，进一步加强区域协同合作，以点带面、辐射联动，不断拓展创新产品市场覆盖面。三是加强公共采购政策协同，推动在工程招标投标、国有企业采购、医药采购等公共采购领域落实支持创新政策，形成政策合力。

（八）强化政策落实的监督管理

财政部门应切实履行监管职能，加大合作创新采购的政策执行力度，增强刚性约束，结合采购代理机构监督考评、投诉举报处理、公平竞争审查等工作，加强对合作创新采购执行情况的监督检查，对有意规避合作创新采购的行为，依照有关规定对相关责任主体进行处理。相关主管部门应重点加强与创新产品存在交集的进口产品采购审核，严格执行需求论证制度，试行进口产品采购意向公示，主动接受国内潜在生产商监督。