《电子采购交易规范 非招标方式》的编制背景、主要内容及特点

2024年3月15日，由中国招标投标协会（以下简称中招协）、中国标准化研究院牵头起草的《电子采购交易规范  非招标方式》（GB/T 43711-2024）（以下简称《规范》），经国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会批准发布实施。

《规范》是我国首个非招标方式且通过信息技术实施的采购交易的国家标准，填补了该领域的标准空白。本文重点围绕《规范》的编制背景、主要内容及条款特点进行介绍和解读，以便相关企事业单位和招标采购从业人员能够更好地理解和应用《规范》。

一、编制背景

近年来，我国招标投标制度改革持续深化，招标投标领域已建立起较为完备的法律规范体系，但是尚未形成一套关于企业非招标采购这一特定领域的针对性规定，导致企业非招标采购实践中经常存在交易方式不统一、交易行为不规范等问题。随着“数字中国”战略的实施，各类企事业单位明显加快了数字化转型和高质量发展步伐，其中电子化采购成为推进采购与供应链数字化转型的重要内容。为了建立和完善统一开放、公平竞争、规范透明和诚实守信的高标准采购交易体系，顺应当前采购与供应链数字化转型发展趋势和落实国家关于完善采购交易制度的要求，迫切需要推进电子信息技术与采购交易制度深度融合，建立健全非招标方式电子采购交易制度体系。

因此，研制出台《规范》，不只是制度完善所需，更是企业实操所盼，既有必要性，也有紧迫性，对于提升采购交易数字化、专业化、集约化、协同化、绿色化、规范化水平以及推动招标采购行业高质量发展，具有重要作用和现实意义。

二、起草过程

（一）申请立项

2021年8月，国家标准化管理委员会发布《关于下达2021年第二批推荐性国家标准计划及相关标准外文版计划的通知》，《规范》正式立项。

（二）草案编制与研讨

2021年9月，中招协在全国服务标准化技术委员会指导下，启动标准编制工作，成立编委会，并部署编制任务。2023年3月，编委会完成了标准大纲、初稿起草及两轮修定，并形成标准征求意见稿。

（三）公开征集与修订

2023年6月至8月，中招协、中国标准化研究院就标准征求意见稿向全社会公开征求意见，重点征求对象为政府部门、中央企业、中招协（92家常务理事单位和277家理事单位）、招标采购和标准化专家，并先后组织召开了2次行业论证会，广泛听取业界意见建议。最终，共收到512条修改完善意见。编委会对征集的意见进性了集中研讨，采纳及部分采纳意见382条，形成送审稿。

（四）审定与发布

2023年8月22日，全国服务标准化技术委员会召开审查会议，一致同意通过对该国家标准的审查，并作为推荐性国家标准，上报国家标准化管理委员会审批发布。

2024年3月15日，《规范》正式印发。

三、主要内容及确定依据

（一）整体架构

编委会按照《民法典》以及平等、自愿、公平、诚实信用、绿色等市场交易的基本原则，参照电子招标采购交易共性规则以及电子交易网络架构与技术数据规范，针对非招标方式采购交易的特点，借鉴国际国内电子采购交易的通用规则和惯例，研制《规范》。

《规范》由前言、引言、正文、附录组成。前言明确了《规范》编制所依据的起草规则、提出和归口单位、起草单位和主要起草人等内容；引言阐述了《规范》编制的目的和意义；正文共有9章，分别为范围、规范性引用文件、术语和定义、交易主体要求、电子采购交易网络、采购组织形式与交易方式、采购交易程序、采购监督管理和评价与改进，适用于国有企业使用非招标方式实施的电子采购交易活动，其他采购主体也可参照执行；附录共有4个，分别针对电子采购交易的交易网络技术、交易数据基本规则、采购交易方式流程以及框架协议采购实施进行了补充规定。

（二）架构设计的主要思想

1.对电子采购交易活动作出规范

首先，《规范》规范的是采购交易活动。不同于现行相关采购制度规范侧重单方面规范采购人行为，《规范》强调以“交易”为核心，以规范市场各方交易行为为出发点，以公正中立和技术中性兼容的视角，对市场交易主体及其实施交易过程提出相关要求，以规范各方全过程交易行为，维护市场公平竞争交易秩序。

其次，《规范》规范的是电子采购交易活动。在采购数智化背景下，大型集团企业普遍建立了自身的电子采购交易平台，在数字化采购、智能采购等方面涌现出大量理论创新、实践创新和技术创新成果，亟需总结提炼经验做法，凝聚各方智慧与共识，将其上升为国家采购法规制度或标准规范，进一步指导和促进跨领域、跨行业、跨企业经验交流共享与模式融合，支撑采购与供应链高质量发展。基于此，《规范》聚焦电子采购交易进行相关内容的规划设计和编制，将电子化的思想和理念贯穿文件始终。

2.对四种非招标采购交易方式作出界定

《规范》在遵守和借鉴《公共采购示范法》《招标投标法》《政府采购法》及其实施条例等法规基础上，总结各类政企事业单位多年非招标采购实践，将非招标采购交易方式划分为询比采购、谈判采购、竞价采购和直接采购四种。

询比采购作为招标方式的“简化版”，很好地兼顾了招标方式的规范性和非招标方式的高效性，适用于标准化程度较高、能够清晰准确完整提出采购需求且可以通过一次性响应和匿名报价竞争择优确定匹配成交供应商的采购项目。

谈判采购适用于不能准确地提出采购项目需求及其技术要求或者有多种实施方案可供选择的采购项目，采购人需要与供应商进行沟通协商，择优确定匹配需求的响应实施方案及成交供应商，尤其是合作谈判采购响应了当前企业技术创新需求，主要适用于尚未形成商业化市场且供应商不会主动研发的采购项目。

竞价采购是采购人邀请合格供应商参与多轮次公开竞争报价，并根据价格要素择优匹配成交供应商的采购方式，适用于技术参数明确、完整，规格标准统一，市场竞争充分且以价格竞争为主的采购项目。

直接采购是采购人与单一或特定供应商进行协商并签订合同的非竞争性采购方式，适用于因资源或客观条件限制等因素需要直接从单一或特定供应商处采购的项目。

上述四种采购方式是非招标采购交易的基础方式，实务中企业可根据自身采购交易需要和管理制度安排灵活组配或适应性调整，创新出满足不同采购需求的采购程序。

3.对电子采购交易网络的基本要求予以明确

《规范》参考电子招标采购交易共性规则、电子交易网络架构及技术数据规范，确定了非招标方式电子采购交易网络的构成及需遵循的技术和数据规则。

在电子采购交易网络构成方面，强调将专业交易工具从电子采购交易平台中独立出来，将电子采购交易平台、专业交易工具和采购交易监管平台三系统分离，形成“交易、服务、监管”既相互分离又互联互通的网络交互体系，在满足采购交易多元化需求的同时，优化采购交易流程，提升交易服务、监管的质量和效率，促进交易阳光高效。

在交易网络技术和交易数据方面，规定了电子采购交易网络涉及的各平台、系统、专业工具在功能定位、功能设计、开发建设、运营管理等方面需要遵循的技术和数据规则，为实现电子采购交易网络互联共享奠定了基础。

四、六大亮点

（一）提出了对各类交易主体的规范要求

《规范》以“市场交易行为”为核心，向供需两端交易主体延伸，对各方交易主体及其实施交易过程提出相关要求，在规范采购人行为的基础上，将规范主体范围扩大至供应商、评审专家与评审专家库、电子采购交易网络运营机构等相关主体，进一步凸显标准的核心及其基础性、公正性。其中，对实务中普遍存在的评审专家“内部人”现象，《规范》特别明确了对选聘外部评审专家的要求，力求通过发挥外部评审专家的客观中立作用，独立判断和参与评审决策，对其他采购人内部评审专家形成监督制衡，使评审结果更客观、更公正。

（二）强调了采购交易信息公开的要求

信息公开披露是国有企业公司治理的重要组成部分，建立信息披露制度是当前国有企业改革的一项重要任务。国有企业采购交易信息一直是社会公众关注的焦点，《规范》从公告公示必要信息、交易数据分类公开等方面对采购交易信息公开作出强制要求，对促进采购信息主动、及时、全面、准确发布，保障各主体的知情权、参与权和监督权具有重要意义。

（三）明确了采购交易的竞争性要求

为弥补非招标采购方式竞争程度偏弱的不足，保障并促进竞争，《规范》对框架协议、询比、谈判、竞价等采购交易方式提出了基本竞争原则。

在框架协议采购方式中，规定了供应商淘汰比例要求：采用一次价格竞争时，淘汰参与价格竞争的供应商数量宜不少于50%；采用两次价格竞争时，每次淘汰参与价格竞争的供应商数量宜不少于30%。

在询比、谈判、竞价等采购方式中，约束了参与竞争的供应商最少数量，如询比采购要求“邀请3家以上供应商参与一次性竞争报价”。

通过上述规定，保证采购交易竞争充分性，并有效防范采购风险。

（四）突出了接受采购监督管理的要求

为增大监督力度、增强监督实效，《规范》从内部监管、行政监督和社会监督三方面对采购人提出了接受监管的要求。通过设立内部监督机构、分层落实监管责任、搭建监管平台或监管窗口、记录留存采购交易全流程信息等，搭建全方位、多层次、立体化监督体系，强化外部监管与企业内部监督职责，形成监督合力，以规范监督、促进规范交易，对提升采购管理水平、促进反腐倡廉具有重要意义。

（五）引导了数字智能技术应用

《规范》建议在电子采购交易全流程中引进智能技术，引导使用数字智能化评审方式，减轻评审专家的工作强度，减少由于评审专家主观因素产生的误差；将智能化专业交易工具应用于电子采购交易全流程，提升采购交易效率、准确性和客观性；将数字技术运用于采购交易监管领域，利用大数据、人工智能等新技术监控采购相关问题易发多发的领域、地域、时间节点，提高智能化监管水平。

（六）规范了框架协议采购的实施要求

当前，框架协议采购已普遍应用于企事业单位及政府部门的工程、货物和服务采购活动中，但是由于缺少统一的框架协议采购标准和国有企业适用的法规制度，框架协议采购也成为各种审计巡视中的矛盾焦点。针对这一情况，《规范》特别对框架协议采购的适用条件、竞争要求和实施流程等作出规定，填补了框架协议采购标准规范方面的空白，既给采购人提出了实施要求，也给监管部门提供了监查依据，解决了国有企业采购人应用框架协议采购的后顾之忧，有利于进一步发挥框架协议采购的功效和作用。

五、总结与展望

《规范》是我国首个非招标方式且通过信息技术实施的采购交易的国家标准，广泛吸纳了国有企业特别是各类中央企业采购中的实践经验和典型做法，最大程度满足了交易主体复杂多样的采购交易实践需求，有效规范了交易各方的行为并维护了交易各方的权益。

下一步，《规范》编制方将积极组织开展标准的宣传、解读和培训工作，加强市场交易各方主体对《规范》的理解和认知，促进标准的推广和实施。同时，将进一步加强与政策法规的有效衔接，积极跟进《招标投标法》修订，深化与配套标准规范的分层对接，规划制定电子采购交易领域的一系列专业性国标、行标和团标，逐步形成覆盖招标与非招标两大类，业务、技术、数据三个方面，法规、国标、行标、团标四个层面的“234”立体电子采购交易制度体系，支持建立和完善统一开放、公平竞争、规范透明和诚实守信的采购交易市场体系。

党的二十大报告明确提出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，“加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平”。在这一大背景下，采购作为供应链管理的核心环节，其重要性不言而喻。采购不仅是保障生产顺利进行、稳定市场流通的重要手段，更是促进消费、激发市场活力的重要驱动力。

然而，长期以来，国有企业在采用招标以外的方式进行采购时，由于缺乏统一、权威的制度规范，导致实际操作中常常出现两种极端情况：一方面，一些企业规则制定过于粗放，随意性强，既缺乏透明度，又难以保证公平性；另一方面，一些企业盲目照搬政府采购的相关规定，过分追求流程合规，却忽视了企业采购的实际效率和效益。

为解决这些痛点，助力国有企业实现多重采购价值目标，中国招标投标协会（以下简称中招协）自 2017年起先后发布了《非招标方式采购代理服务规范》《非招标方式采购示范文本》等重要文件，为国有企业非招标方式采购提供了有力的指导和借鉴。在这些文件的指引下，一批国有企业积极应用和实践，取得了显著成效。在此基础上，中招协携手众多国（央）企和行业专家，于2021年9月启动《电子采购交易规范  非招标方式》国家标准（以下简称《规范》）的编制工作。经过两年多的精心编制和科学论证，《规范》于近日正式发布。作为我国第一部非招标采购领域的国家标准，《规范》不仅坚持了“依法合规、公开公平、竞争有序”的基本原则，更充分吸收了众多国（央）企的实践经验，体现了“科技引领、协同共享、高效专业”的先进理念，为复杂多变的非招标采购活动提供了全面、科学、高效的指导。

一、科学界定采购方式与组织方式

我国采购领域长期存在着采购方式、采购方法、采购模式等概念模糊不清的问题，不同企业对这些名词的理解往往大相径庭。这不仅不利于行业交流沟通，还可能会导致误解和混乱。为此，《规范》在充分考虑了历史传承和行业现状的基础上，结合科技发展情况，吸收行业实践做法，进行了大胆创新，对多维复杂的非招标采购进行了高度归纳和概括。同时，《规范》也与政府采购进行了适当区分，避免了概念混淆。

 1.采购交易方式

 《规范》首次将采购方式进一步明晰为采购交易方式。《规范》规定了询比采购、谈判采购、竞价采购、直接采购四种方式。为进一步鼓励科技创新，《规范》还将谈判采购进一步细化为竞争谈判采购和合作谈判采购。合作谈判采购主要适用于通过合作研发、共担风险方式采购原创性产品或服务。

2.采购组织方式

采购组织方式方面，《规范》提出了战略采购、集中采购、框架协议采购、电子商城采购和分散采购五种形式，并允许采购人结合采购管理特点，分类细化或组合采购组织形式。

3.框架协议采购

框架协议采购具有高效、灵活、以量换价的优势，相比单次采购具有更稳定、更可靠的特性，已成为企业采购的新趋势。《规范》按入围方式将框架协议采购分为封闭式竞争入围和开放式资格审查两类；创新地提炼了框架协议采购第一阶段七项核心要素，并据此将框架协议采购分为定商、定商定价和定商定价定量三类。

这些分类和命名方式逻辑清晰、层次分明，不仅便于企业学习使用和转换对接，也为行业后续开展各类非招标采购研究奠定了坚实的理论基础。

二、坚持交易流程公开高效， 充分授权采购人自主决策

1.在授予采购人自主权方面

《规范》规定评审专家可随机抽取或直接指定；采购人应对评审报告进行审查，必要时可更换评审小组成员重新评审；采购人可以对候选供应商开展履约能力核查，有权要求评审小组重新评审推荐或重新组织采购 ；将一般由评审小组确定的候选供应商公示改为由采购人确定的预成交供应商公示；采购人可根据项目需求，在采购文件中约定，选择和公示备选成交供应商的规则；采购失败的后续处理方式也由采购人自行确定。

2.在效率提升和信息公开方面

在效率提升方面，《规范》未对采购交易各环节时限作出强制规定，并允许采购人采用集中资格预审或信用评价方式替代单个项目的资格审查工作。

在信息公开方面，尽管在编制过程中存在不同的意见，但是考虑到国有企业采购的公共属性和国家建设统一大市场的要求，《规范》仍将坚持信息公开作为基本原则，规定采购公告、预成交公示和成交公告应予以公开，并将采购合同信息和合同履约结果列为宜公开信息。

三、坚持科技引领、协同共享， 引入“专业交易工具”

《规范》充分体现了科技引领、协同共享的理念。它将拍摄视频、网络直播等数字化展示作为踏勘的主要方式，倡导智能化评审、网络远程异地分散评审等数智交易功能，鼓励实施网络数智化监管和智能评价，并引入专家互联、CA 互认、信用信息智能化共享等协同共享功能。

在平台网络构成方面，《规范》在坚持“交易、监督、公共服务”三平台体系的基础上，首次引入了“专业交易工具”这一新概念，提出了“交易平台的功能工具化，专业交易工具与平台分离研发，分工定位、协同服务”的理念，并定义了12类工具及其功能。未来，交易平台和用户有望自由选择喜爱的工具，与工具开发者紧密互动，通过良性竞争促进工具开发的创新、分发和商业化，助力电子采购交易平台网络生态圈更加开放和繁荣。

四、围绕 “简单高效”“以价定标” 核心特点，编制竞价采购规范

 绝大多数竞价采购的标的物较为简单，便捷高效是其核心诉求。因此，《规范》规定竞价采购文件与采购公告同步发出，供应商不必提交响应文件，一般不需要组建评审小组。此外，《规范》还规定竞价采购中，电子采购交易平台自动按价格排序推荐候选供应商，并且采购人应确定排名第一的合格候选供应商为预成交供应商。竞价采购特有的竞价规则设置，将在后续的团体标准中予以细化。

《规范》的正式发布，及时填补了行业空白，必将对企业采购领域产生广泛而深远的影响。这是一个新的起点，将开启电子采购交易的新篇章。让我们以《规范》的发布为契机，携手共进，奋发作为，推动我国非招标采购活动迈向阳光、智能、高效的新台阶，为构建现代化经济体系、提高全要素生产率、增强产业链供应链韧性和安全水平作出更大的贡献。