有效实施封闭式框架协议采购的思考

根据湖北省关于集中采购目录及标准的通知要求，由各级集中采购机构制定集中采购目录的具体实施方案。《办法》明确，框架协议采购的适用范围是技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务。按照这一标准，中心将分散采购限额标准以下的服务器、台式计算机、法律服务和资产评估服务等共计38个品目的货物和服务纳入框架协议采购，拟订了实施方案。

下面笔者将结合湖北省武汉市实施框架协议采购的具体情况，对开展封闭式框架协议采购过程中的七个要点进行探讨，从保障规范性和有效性的角度给出相应的操作办法。

《办法》规定，货物项目框架协议的入围供应商应当为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商。依据该条款，在货物项目的征集文件中设置特定资格要求“供应商必须是本项目产品的生产厂家或者生产厂家对本项目唯一授权供应商”。在实际征集活动中，会出现生产厂家和生产厂家授权供应商同时参与投标、生产厂家授权多家供应商参与投标的情形，按照设置的特定资格要求无法将其作为无效投标处理。

根据政府采购法律精神，生产厂家唯一授权供应商就是代表生产厂家来参与投标的，若出现上述情形，可以按照一家供应商参与投标理解。基于此，中心对货物框架协议采购项目的特定资格要求进行了完善，增加了“若生产厂家和被授权供应商均参与本项目同一包投标，则被授权供应商的投标视为无效投标；若同一生产厂家授权多个供应商参与本项目同一包投标，则所有被授权供应商的投标均视为无效投标”的表述。

对于货物采购，最高限制单价的确定依托于前期采购需求调查，中心通过京东、天猫、苏宁易购等网上购物平台确定货物的参数信息，了解影响价格的主要参数有哪些，再结合电子商城历年协议供货的成交数据来划分商品档次，确定每个采购包的最高限价。为了避免最高限制单价过低导致部分供应商无法参与或框架协议采购活动失败，会适当放宽最高限价，充分发挥供应商之间投标报价的竞争优势。

对于服务采购，如会计服务、审计服务和资产评估服务等品目，湖北省出台过相关收费管理实施办法，但是根据《国家发展改革委关于放开部分服务价格意见的通知（发改价格〔2014〕2755号）》文件要求，这些服务价格已放开。通过前期需求调查阶段与供应商的沟通了解，不少供应商在实际开展业务过程中还是会参照以前的收费管理办法。基于此，针对这些品目中心将该收费标准作为最高限价，让供应商在此基础上报折扣率。对于其他的服务品目，如车辆维修和保养服务、印刷服务和网络接入服务等，中心则通过梳理统计以前协议供货项目供应商的投标文件来确定各服务项的最高限价。

框架协议采购要落实政府采购政策，细化政策执行措施。根据《关于落实稳住经济一揽子政策进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》要求，货物服务采购项目给予小微企业15%的扣除（对小微企业中的残疾人企业、监狱企业、采购产品纳入创新产品应用示范推荐目录企业、采购产品获得节能产品或环境标志产品认证证书企业的报告给予20%的扣除），用扣除后的价格参与价格评议。目前，中心实施框架协议采购的品目采用的评审方法都是价格优先法，这一政策的落实提高了小微企业的入围率。

《办法》要求将采购标的细化到底级品目，并细分不同等次、规格或者标准的采购需求，合理设置采购包。

对于货物类项目，每个采购包只能用一款产品进行响应。如果包数设置过少，会存在入围产品种类偏少、无法满足采购人多样化需求的情况，如果包数设置过多，可能存在同一包参与响应供应商不足2家而导致废标的情况。如何平衡采购包数量的设置，中心在实际操作过程中，根据电子商城历年协议供货项目的成交商品信息，区分档次、设置分包，力求全面涵盖采购人的需求范围。

对于服务类项目，如果同一底级品目下的包数设置过多，按照现有的淘汰规则，不能保证同一家供应商能同时入围所有包，后期可能会导致采购人的一个项目须拆分给好几家供应商完成，降低了操作的便利性，与采购实际不符。根据前期采购需求调查，服务类项目中心按照特定资格要求或者服务项的不同来细化采购需求，设置采购包。

对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备进行框架协议采购的，《办法》要求供应商对约定期限内的专用耗材进行报价，修正仪器设备的响应报价或者质量评分。武汉市纳入框架协议采购的品目中，A3黑白打印机、A3彩色打印机、A4黑白打印机、A4彩色打印机和多功能一体机等须考虑专用耗材的价格成本。通过开展采购需求调查，依据工作原理的不同，让供应商在制作响应文件过程中根据产品的实际情况，按照喷墨打印机（分体式墨盒）、喷墨打印机（一体式墨盒）、激光打印机（鼓粉一体）和激光打印机（鼓粉分离）4种类型列明耗材的规格参数及价格。之后将响应产品的单价与耗材价格按比例相加作为响应综合报价，在评审环节按照综合响应报价确定淘汰的供应商。

这一过程中涉及对于专用耗材的理解，《办法》中该条款的设置引入了全生命周期成本理念，是为了防止出现高价专用耗材捆绑等问题。中心在这些品目的征集文件中约定“专用耗材是指响应产品的原装耗材，代用耗材、兼容耗材等非原装耗材不得作为专用耗材进行响应”。

根据《办法》规定，确定第二阶段成交供应商的方式包括直接选定、二次竞价和顺序轮候。中心结合武汉市的实际情况，在所有框架协议采购项目的征集文件中明确第二阶段成交供应商的确定方式为直接选定或二次竞价。其中，直接选定是由采购人根据自己的采购需求选择商品（货物类项目）和供应商，供应商按照选定产品及相关需求进行响应，但是成交价格不能超过入围框架协议采购项目时的响应报价。二次竞价则是由采购人根据自己的采购需求发布竞价公告，其中预留的竞价时间不得少于3个工作日，供应商参与竞价的价格不能超过入围框架协议采购项目时的响应报价，竞价结束后有不少于3家供应商参与报价则竞价成功，系统默认报价最低供应商成交，若报价相同，则默认最新提交报价的成交。

《办法》规定，框架协议采购应当实行电子化采购。2022年，中心积极推动框架协议采购电子化系统建设工作：2022年6月30日，在电子交易系统上线封闭式框架协议采购第一阶段功能模块；2023年1月1日，在电子商城上线框架协议采购专区用于完成框架协议采购第二阶段交易流程；同时实现了这两个系统的互联互通，即封闭式框架协议采购第一阶段的入围结果及相关产品信息可以在入围供应商签订框架协议后直接推送至电子商城框架协议采购专区（以下简称“框采专区”）。

如图1所示，封闭式框架协议采购第一阶段由征集人完成。首先，开展需求调查拟订采购方案；其次，根据本级财政审核通过的采购方案申请采购计划并制作征集文件；再次，在电子交易系统完成供应商征集程序，即发布征集公告、组织开评标和确定入围供应商；最后，按照要求在法律规定时间内发布入围结果公告、入围通知书，与入围供应商签订框架协议、发布入围信息。封闭式框架协议采购第二阶段主要由采购人完成。首先，确定采购需求申请采购计划；其次，在框采专区实施采购活动、确定成交供应商、发布成交结果公告，与成交供应商签订采购合同；最后，在省一体化平台完成合同备案、账款支付。