近日，某地住房和城乡建设管理委员会出台《建设工程招标投标管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），其中不乏电子化招标投标、招标计划发布、批量招标、建筑师负责制招标等一些特色规定，不过其中最吸引小编关注的还是关于“工程预选招标”的这一条款，值得和招采圈的吃瓜群众们探讨：
第十一条（预选招标）
经常性发生的房屋建筑修缮、园林绿化养护、市政设施和水利设施维修等工程，可采用预选招标，应当满足下列要求：
（一）采用清单计价方式结算的，招标人可依据历年的结算情况预编工程量清单进行招标；采用定额计价方式结算的，招标时可不编制工程量清单，采用费率报价；
（二）评标办法应采用综合评估法，将投标报价、日常巡查方案、养护施工方案、人员配置、设备配置等作为主要评审因素；
（三）招标人可以根据工程规模和技术特征，确定一个或者多个中标人，每名中标人应当明确相对应的承揽范围。
按照本市现行规定认定的应急抢险救灾工程，可参照前款规定进行预选招标，建立队伍储备库。
从该规定内容来看，预选招标的主要适用范围是“经常性发生的房屋建筑修缮、园林绿化养护、市政设施和水利设施维修等工程”以及应急抢险救灾工程，其中第一类工程聚焦于多频次、常态化、小规模、难度低等特点，第二类应急抢险救灾工程则具有紧急性特点。因此，不难理解该规定设立的本意，是通过招标择选程序前置，减少重复发生的程序性交易成本，提升工程发包效率。
该规定也并非首次在该市落地，其上位文件《建设工程招标投标管理办法》（2017年发布）曾有规定“应急抢险工程以及经常发生的房屋修缮、园林绿化养护、市政设施和水利设施维修等工程，可以采用预选招标的方式进行招标”，而《实施细则》则对预选招标的使用要求进行了进一步细化。
说到这里，熟悉招采政策的瓜众们肯定已经想起了什么，没错，就在2022年9月，国务院办公厅印发《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕30号），其中明确要求“取消各地区违规设置的供应商预选库、资格库、名录库等，不得将在本地注册企业或建设生产线、采购本地供应商产品、进入本地扶持名录等与中标结果挂钩，着力破除所有制歧视、地方保护等不合理限制”。在顶层政策的指导下，各地建设工程管理部门陆续出台废止相关供应商预选库、名录库等规定，并纷纷开展实际清查工作。在优化营商环境，建设全国统一大市场的行动背景下，此次某地这一“工程预选招标”机制的设立，是否属于“供应商预选库”的卷土重来呢？这一规定设立的本意是否本就与顶层政策有所冲突？
或许可以先不着急下定论，我们来看看政府采购领域的做法。财政部在2021年即发布14号文《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》，其中明确清理范围为“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购外，对于政府采购限额标准以上或集中采购目录以内的采购项目，通过入围等方式设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库等供应商库”，在政府采购领域所禁止的备选库特别指明是通过入围等方式设立的，后续又作为参加采购活动资格条件，实质上是指在没有经过充分的价格等条件竞争下建立的供应商库，又限制了其他潜在供应商参与采购活动的可能性，为排斥竞争、权力寻租和腐败滋生提供了温床。但不可否认的是，一部分设立供应商预选机制的本意仍然是有益的，有效提升小批量、同类型、多频次采购需求的采购效率，减少采购人耗费在大量程序性采购工作的时间和精力。因此，框架协议采购作为自竞争性磋商之后单独发文规定的政府采购又一种采购方式，于2021年底快马加鞭出台，为此类多频次、小额采购活动的实施提供了政策依据。
但在工程招投标领域，现行《招标投标法》及其实施条例等法律法规和规范性文件，仍然缺乏对框架协议招标、集中资格预审等的类似做法的明文规定，尽管在实践中许多国有企业招标采购已有丰富的探索尝试，但从法律层面仍然缺乏理论支持，也使招标人在提升采购绩效和追求程序合法合规上两难，还需要面对巡视审计的压力和风险。
说回《细则》本身，从规定内容来看，预选招标明确要求投标人在价格因素上有所竞争，且需要明确中标人承揽的工程范围，从文意上理解，这更类似于政府采购封闭式框架协议的做法，而并不是将预选招标结果作为后续采购的资格条件。但规定中并未再进一步细化，招标人在实际执行时如何明确中标人承揽的工程范围？是否涉及到二次竞争？预选中标人的有效期限是否存在限制？诸如此类。如果未能明确具体做法，想必也会对招标人形成掣肘，在可执行性上大打折扣。
在资源配置市场化、流程动态数字化、需求匹配精准化、交易服务专业化的发展趋势下，招标采购的制度变革也势在必行，仍在酝酿中的新版《招标投标法》或将带来更准确的答案。