监督执纪 | 村组干部挪用钱款行为性质辨析

【案例简介】

　　 案例一：甲，A区B村党支部书记、村委会主任、村经济合作社社长。2019年4月，甲得知其朋友做生意资金不足，于是未经集体决策，个人决定将村自有资金200万元以个人名义借给其朋友用于经营，未约定利息和谋取其他经济利益。2020年4月，甲将挪用的200万元全部归还。2020年5月，B村集体土地因被国家征用而获得土地征用补偿费。2020年7月，土地征用补偿费均已依法向B村村民发放和补偿到位，还剩余部分土地征用补偿费留存村集体账户，甲将其中10万元用于归还个人赌博欠款，2020年9月，甲归还10万元。

　　案例二：乙，C区某村D村民小组组长。2019年6月，D村民小组集体土地因被国家征用而获得土地征用补偿费800万元，该款项委托D村民小组管理，乙利用职务便利将其中10万元挪用购置房产。2019年12月，乙将10万元归还。2020年1月，D村民小组将上述土地征用补偿费专项资金与部分村民小组集体自有资金600万元存入同一账户，未建立单独会计账目。2020年7月，乙利用职务便利，挪用账户中20万元用于归还个人购房借款，2021年1月起，乙陆陆续续归还10万元，2021年7月，乙发现过了一年也没人注意到其挪用钱款的行为，于是决定不归还余下的10万元，并采取以虚假发票平账手段，使未还的10万元已难以在单位财务账目上反映出来。

　　【罪名剖析】

　　案例一中，甲2019年4月挪用的钱款性质为村集体自有资金，2020年7月挪用的钱款为已依法发放和补偿到位后剩余的土地征用补偿费，此时补偿费已属于村集体经济组织收益，管理剩余补偿费属于村民自治范围的集体事务，故甲两次挪用均构成挪用资金罪。案例二中，乙作为村民小组组长，2019年6月协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理工作时，属于其他依照法律从事公务的人员，应当以国家工作人员论，其于2019年6月挪用土地征用补偿费的行为构成挪用公款罪。其于2020年7月挪用款项时，因为无法区分挪用的款项为公款还是集体资金，从有利于被告人的角度，已归还的10万元构成挪用资金罪，未归还的10万元，由于乙在主观上从挪用转化为占有，因此构成职务侵占罪。

　　【难点辨析】

　　一、挪用剩余土地征用补偿费的定性问题

　　挪用款项的性质是区分挪用资金罪、挪用公款罪以及挪用特定款物罪的重要区别，三者立案追诉、定罪量刑的标准不同，因此正确认定款项性质在实践中非常重要。

　　陕西省高级人民法院曾就村基层组织人员侵吞、私分土地补偿费用如何定性，请示最高人民法院，最高人民法院就此作出批复：1.被告人私分的款项虽然来源于政府拨付的土地补偿费用，但相应费用均已依法发放和补偿到位，在归属上应界定为村的集体财产，其利用担任村干部的职务便利私分有关款项的行为侵犯的是村集体财产权，而非国有财产权。2.在适用《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》所规定的“协助人民政府从事土地征收、征用补偿费用的管理”时，应注意把握“协助”的时间节点，避免扩大“从事公务”的认定范围。在王忠良、王亚军挪用资金案中，法院认为，王忠良、王亚军挪用的土地征用补偿费是已经发放后剩余的土地征用补偿费，属于集体经济组织收益，其管理资金仅是村、组集体经济组织的事务，属村民自治范围内的集体事务，与以国家或者政府名义实施的各种国家事务和公共事务的活动有本质的区别，不属于协助政府从事行政管理即“公务”的范畴，故二被告王忠良、王亚军的行为，应认定为挪用资金罪。

　　根据相关规定，土地征用补偿费应主要用于被征土地农民的生产生活需要，留归农村集体经济组织的土地征用补偿费属农民集体资产，应当用于发展生产、增加积累、集体福利、公益事业等方面，不得用于发放干部报酬、支付招待费用等非生产性开支。因此，案例一中，甲于2020年7月挪用发放后剩余的土地征用补偿费的行为，因此时的剩余补偿费已属于集体经济组织收益，管理剩余补偿费属于村民自治范围的集体事务，不属于协助政府从事行政管理即“公务”的范畴，应该认定其行为构成挪用资金罪。

　　案例二中，乙作为村民小组组长，协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理工作时，属于其他依照法律从事公务的人员，应当以国家工作人员论，其于2019年6月挪用土地征用补偿费的行为构成挪用公款罪。

　　二、无法区分款项为公款还是集体资金时的定性问题

　　实践中，存在村组干部挪用的钱款，因村集体资金和公款混用而无法区分是公款还是集体资金的问题。比如案例二中，D村民小组将土地征用补偿费专项资金与村民小组集体自有资金存入同一账户混用，未建立单独会计账目，导致无法区分款项为公款还是集体资金。

　　参考《刑事审判参考》中“陈焕林、杨茂浩挪用资金、贪污案”的指导精神，挪用公款罪的行为对象是公款，而挪用资金罪的行为对象则是公司、企业或其他单位的资金。根据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，村民委员会等村基层组织人员利用职务便利，挪用协助人民政府从事行政管理七项事务中的款项，构成挪用公款罪，若基层人员利用的是村内自治管理服务之便，挪用村集体资金的，则构成挪用资金罪。但是，如果无法查明挪用款项的性质，则根据刑法的谦抑性原则，从有利于被告人角度出发，按照处罚较轻的挪用资金罪加以认定。

　　笔者认为，案例二中，D村民小组集体自有资金和土地征用补偿费专项资金混用，乙于2020年7月挪用资金的性质不明，既可能均是集体资金，也可能均是土地征用补偿费，也可能两者兼有，在无法确定款项性质以及挪用款项利用的是从事特定公务之便还是管理村民小组集体自有资金之便的情况下，按照刑法的谦抑性原则，从有利于被告人角度出发，应当按照挪用资金罪处罚。

　　三、挪用资金用途的认定

　　挪用资金罪有三种行为类型：一是归个人使用或者借贷给他人，数额较大、超过三个月未还的；二是虽未超过三个月，但数额较大、进行营利活动的；三是进行非法活动的。不同行为类型的犯罪构成要件和立案追诉标准不同，正确区分挪用资金行为的类型直接涉及罪与非罪的认定。

　　从字面含义看，挪用资金的三种行为可能存在交叉和重叠。比如，归个人使用或者借贷给他人可能用于营利活动，营利活动有合法和非法的区别。根据刑法第二百七十二条第一款的规定，挪用资金的用途不同，成立犯罪的条件也不相同。具体而言，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，构成挪用资金罪，必须同时具备“数额较大”和“超过三个月未还”两个条件。挪用资金用于集资、购买股票等营利活动的，须具备“数额较大”这一条件，但不受挪用时间的限制。挪用资金进行赌博、走私等非法活动的，构成挪用资金罪，不受“数额较大”和挪用时间的限制。当然，由于挪用资金进行非法活动行为本身就具有严重的社会危害性，所以刑法未对其在数额及挪用时间上明确加以限制，但这并不等于只要挪用资金进行非法活动即构成犯罪，可以完全不考虑数额，实践中根据规定需满足立案追诉标准才构成犯罪。因此，对挪用资金用途如何认定直接涉及罪与非罪。笔者发现，实践中，如何准确辨别挪用资金进行“营利活动”或“非法活动”存在不同认识。

　　一是挪用资金借给他人时，由于挪用人与使用人不是同一人，如何认定挪用人是否属于从事营利活动或非法活动。根据《最高人民法院关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》相关规定，挪用公款给他人使用，不知道使用人用公款进行营利活动或者用于非法活动，数额较大、超过三个月未还的，构成挪用公款罪；明知使用人用于营利活动或者非法活动的，应当认定为挪用人挪用公款进行营利活动或者非法活动。

　　笔者认为，在认定挪用资金罪时，可参照适用上述司法解释的相关规定。案例一中，甲于2019年4月挪用资金借给朋友时，明知使用人将挪用资金用于经营，仍个人决定将集体自有资金以个人名义借贷给他人的行为，应当认定为挪用资金进行营利活动，只需满足数额较大条件，不受挪用时间的限制。

　　二是根据最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）关于“挪用公款归还个人欠款行为性质的认定”相关规定，挪用公款归还个人欠款的，应当根据产生欠款的原因，分别认定属于挪用公款的何种情形。归还个人进行非法活动或者进行营利活动产生的欠款，应当认定为挪用公款进行非法活动或者进行营利活动。根据《纪要》关于“挪用公款用于注册公司、企业行为性质的认定”，申报注册资本是为进行生产经营活动作准备，属于成立公司、企业进行营利活动的组成部分。因此，挪用公款归个人用于公司、企业注册资本验资证明的，应当认定为挪用公款进行营利活动。

　　笔者认为，挪用资金罪中亦可参照以上标准区分归还欠款等几类情形。案例一中，甲挪用资金用于归还赌博欠款，应认定为挪用资金进行非法活动，不受“数额较大”和“超过三个月未还”的限制。案例二中，乙挪用10万元资金归还购房欠款，数额较大，超过三个月未还，应当认定为挪用资金归个人使用，构成挪用资金罪。

　　三是对于挪用资金用途的认定应该根据客观的使用性质予以判断。比如，本来为了购房挪用资金，后来因为房价上涨没有购买，于是将钱款用于赌博，应当认定为挪用资金进行非法活动。又如，本来打算挪用资金用于赌博，但因为股市行情好最终将资金用于炒股，应该认定为挪用资金进行营利活动。

　　四、挪用资金罪与职务侵占罪的转化

　　根据《纪要》第四部分关于挪用公款罪中第（八）项挪用公款转化为贪污的认定，挪用公款罪与贪污罪的主要区别在于行为人主观上是否具有非法占有公款的目的。挪用公款是否转化为贪污，应当按照主客观相一致的原则，具体判断和认定行为人主观上是否具有非法占有公款的目的。

　　实践中，具有以下情形之一的，可以认定行为人具有非法占有公款的目的：1.根据《最高人民法院关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第六条规定，行为人“携带挪用的公款潜逃的”，对其携带挪用的公款部分，以贪污罪定罪处罚。2.行为人挪用公款后采取虚假发票平账、销毁有关账目等手段，使所挪用的公款已难以在单位财务账目上反映出来，且没有归还行为的，应当以贪污罪定罪处罚。3.行为人截取单位收入不入账，非法占有，使所占有的公款难以在单位财务账目上反映出来，且没有归还行为的，应当以贪污罪定罪处罚。4.有证据证明行为人有能力归还所挪用的公款而拒不归还，并隐瞒挪用的公款去向的，应当以贪污罪定罪处罚。

　　笔者认为，查办农村挪用钱款相关案件中，根据主客观相一致的原则，挪用公款或者挪用资金行为中存在采取虚假发票平账等手段使所挪用公款或者资金已难以在单位财务账目上反映出来，且没有归还行为等实际上系以非法占有公款或者集体资金为目的的行为的，应该以贪污罪或者职务侵占罪定罪处罚。案例二中，乙于2020年7月挪用资金后以虚假发票平账手段使所挪用的10万元资金已难以在单位财务账目上反映出来，且没有归还行为，应当认定其挪用该10万元资金的行为转化为职务侵占罪。