谈开标前对投标文件密封情况的检查

开标前检查投标文件密封情况，是招标投标的一个必不可缺的重要环节，招标投标从业人员对此都非常熟悉。但检查密封也是招标投标活动最容易出问题的环节。下面用一个政府采购项目的投诉案例予以说明。

某高校一体化教学服务平台采购项目按既定时间举行开标仪式，共有5家投标人递交了投标文件。采购代理机构接收投标文件后向5家投标人出具了收据。开标前，采购代理机构按照惯例邀请每个供应商派一名代表上台相互检查投标文件密封情况。有投标人代表检查后发现，供应商某科技发展有限公司的投标文件密封不符合招标文件的要求，要求采购代理机构核查处理。采购代理机构与采购人协商后认为，某科技发展有限公司未按招标文件的要求对投标文件进行密封，决定拒绝接收其投标文件，并当场予以退回。

随后，某科技发展有限公司向采购代理机构提出质疑，并在接到采购代理机构原有决定不予改变的答复函后，向财政部门投诉。

首先，我们看看法律法规对于开标前检查密封是如何规定的。本项目是政府采购项目，应适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）。87号令第三十三条规定：“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。采购人或者采购代理机构收到投标文件后，应当如实记载投标文件的送达时间和密封情况，签收保存，并向投标人出具签收回执。任何单位和个人不得在开标前开启投标文件。逾期送达或者未按照招标文件要求密封的投标文件，采购人、采购代理机构应当拒收。” 87号令第四十一条规定：“开标时，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况；经确认无误后，由采购人或者采购代理机构工作人员当众拆封，宣布投标人名称、投标价格和招标文件规定的需要宣布的其他内容。”

根据以上规定，检查投标文件的密封情况可分为两个环节。第一个环节是在接收投标文件时。此时检查密封由采购人或采购代理机构负责。采购人或采购代理机构应对照招标文件的要求进行检查，发现不符合要求的应拒收。拒收密封不符合要求的投标文件后，投标人仍可以进行补救，可以按照招标文件要求进行密封后重新递交。对于重新递交密封符合要求的投标文件，采购人或采购代理机构应予以接收，并向投标人出具收据或回执。

第二个环节是在投标截止时间后、开标前进行。此时检查密封由投标人自己负责。投标人检查投标文件密封并确认无误后，采购人或采购代理机构工作人员才可以进行公开开标、唱标。

本案的采购代理机构在检查投标文件密封的操作上有以下几处不符合87号令的规定。

一是采购代理机构在接收投标文件时没有依照招标文件的要求认真检查投标文件密封情况，也没有记录投标文件的密封情况，以至于接收了密封不符合要求的投标文件。

二是开标前检查投标文件密封，应该是投标人检查自己投标文件的密封情况，而不是检查其他投标人的投标文件密封情况。

三是开标前发现投标文件密封不符合要求，不应将投标文件退回给投标人，而应按照规定如实记录密封不符合要求的具体情形细节，由投标人和监督方确认。

四是采购代理机构应该在记录和确认密封情况后继续进行开标。采购代理机构退回投标文件和不予开标的行为，致使某科技发展有限公司失去了参加评标的机会，且无法纠正。

本案经财政部门审理，采购代理机构没有按照87号令组织开标，影响了采购公平，按照87号令第七十八条第七项和第七十九条的规定，责令该项目重新招标。

通过以上案例分析，我们可以得到以下几点启示。

（一）密封递交投标文件既是权利也是责任

招标投标具有一次性报价的特点，投标人只能一次性报出投标价格。开标应该是在同一时间进行。由于投标人递交投标文件的时间不同，有的投标人提前很长时间递交或者通过邮寄等方式递交投标文件，投标文件在开标前相当长的一段时间会脱离投标人的控制或者离开投标人的视线。为了避免投标文件信息的泄露，也为了避免投标人对采购人和采购代理机构可能泄露投标文件信息的猜疑，87号令规定投标文件应按照招标文件的要求进行密封后递交给采购人或采购代理机构。如果投标人不按要求密封，采购人或采购代理机构应拒绝接收投标文件。因此，从避免投标文件信息泄露的角度，密封递交投标文件是投标人的权利；从避免投标人猜疑的角度，密封递交投标文件是投标人的责任。

（二）检查投标文件密封是权利和责任的体现

在明晰密封递交投标文件既是投标人的权利也是投标人的责任这个概念后，应该由谁来检查投标文件密封情况就显而易见了。在接收投标文件的环节，采购人或采购代理机构负责检查投标文件的密封情况，目的是确认投标人履行了密封投标文件的责任。而在开标前投标人检查投标文件的密封情况，则是投标人维护其投标文件信息不被泄露的权益。投标人在开标前将投标文件递交给采购人或采购代理机构，将投标文件置于采购人或采购代理机构的管理之下，最担心的就是密封的投标文件在开标之前是否已被打开，投标信息是否会被泄露。为了保护投标人的权益，87号令规定了开标前由投标人检查密封情况的环节。因此，在开标前应由投标人检查自己递交的投标文件的密封情况。对于投标人没有到场参加开标的情形，经投标人同意采购人可以委托公证人员或者由投标人选出代表，代表没有到场的投标人检查密封。由于检查密封的环节，是投标人检查采购人或采购代理机构保管投标文件的责任履行情况，投标人之间的利益是共同的。因此，由投标人选出的代表上台检查密封，投标人代表可以代表其他投标人行使对采购人或采购代理机构保管投标文件责任的检查权利。

有的采购人安排采购人或采购人的纪检人员检查密封，这种做法与检查密封的目的和87号令的规定不相符。采购人检查自己的责任履行情况，是不可能得到令人信服的公正结果的，这样做无法维护投标人的合法权益。

（三）投标人应检查自己投标文件的密封

一般情况下，投标人开标前检查投标文件密封，主要是维护自己的信息安全权益，因此，投标人应各自检查自己投标文件的密封情况。投标人没有权利也没有责任和义务去检查其他投标人的投标文件密封情况。

只有在特殊情况下，例如，投标人数量太多无法让所有投标人上台检查密封，或者有些投标人没有派代表到场参加开标，采购人才可以在投标人同意的情况下让投标人选派代表或者请公证人员上台检查密封。此时，投标人选派的代表与投标人构成了委托或授权关系。选派的代表应对所有投标文件的密封都进行检查。如果选派的代表发现密封被损坏，应如实向开标会议主持人和有关投标人报告。选派代表报告投标文件密封损坏情况，是为了维护该投标人的权益，而不是损害投标人的权益。因此，发现投标人投标文件密封问题而将投标文件予以退回的做法是完全错误的。被损坏密封的投标人可以对密封损坏情况进行核实和确认，并保留向采购人追索损失的权利。如果选派的代表发现密封被损坏，但并不报告，责任由投标人自己承担，这是因为投标人已经将检查密封委托给选派的代表代其实施了。

（四）发现投标文件密封有问题应如何处理

开标前检查投标文件密封时，如果发现密封被损坏，或与递交时的密封状况不一致，应在开标记录上如实记录密封完整或损坏情况，由所有投标人确认。但是，开标和评标仍应正常进行。

在开标正常进行的同时，采购人和采购代理机构应该就投标文件密封损坏的问题进行调查。如果投标文件虽然密封损坏但并未造成投标信息外泄，采购人或采购代理机构应该对招标组织工作进行改进，招标投标活动继续正常进行；如果由于密封损坏造成信息外泄，其他投标人利用了外泄的信息造成了招标的不公平，或者发现有工作人员与投标人串通的情形，则属于严重的违法行为。采购人或采购代理机构应该重新招标，同时应将发现的违法情形向财政部门、纪检部门甚至检察机关报告。