政府采购投标（响应）有效期探究

投标有效期制度是在建设工程招标投标、政府采购招标投标活动中，为维护招标人（采购人）、投标人（供应商）合法权益，提高招标投标（政府采购）效率，减少诉争而设立的一项制度。但是，由于该项制度设计在《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）体系设计中地位并不突出，且极少因投标有效期问题影响建设工程招标投标和政府采购活动招标投标的顺利进行，因此其常常被招标人（采购人）、投标人（供应商）甚至监管部门所忽视。

建设工程招标投标与政府采购招标投标在法律适用、效率要求等方面存在很大差异，投标有效期制度略有不同，但总体相似。只不过政府采购包含招标方式和非招标方式，目前仅有《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）对采用招标方式采购的投标有效期问题有简单规定，其他法律法规并没有对非招标方式采购时的响应有效期作出相关规定及解释。本文围绕现行有关法律规定，结合笔者的工作实际谈一谈对政府采购活动中投标（响应）有效期的理解和建议。这里所说的投标有效期是指工程招标投标、货物和服务采用招标方式采购时招标文件、投标文件约定的保持投标文件有效的期限；响应有效期为当对政府采购工程、货物和服务采用非招标方式采购时，采购人与供应商约定的谈判有效期、单一来源采购有效期、询价有效期等的统一称呼。

投标（响应）有效期，是招标人（采购人）为保证有足够的时间完成评标、定标、签订合同等工作，而在招标文件（采购文件）中设置的最短有效期限，以此要求投标人（供应商）提交的投标（响应）文件在一定时间内保持有效。关于投标（响应）有效期的性质，法律法规没有明确，理论上存在争议。
首先，投标有效期不是诉讼时效。诉讼时效指权利人在一定期间内不行使请求法院保护其民事权利的权利，即丧失了该权利（即请求法院保护的权利），但是其实体权利依然存在。诉讼时效可能中止、中断或者依法延长。投标（响应）有效期根本不是诉讼中的时效，而是招标投标（政府采购）这一普通民事活动中的时效。

其次，投标有效期不是除斥期间。除斥期间是指法律规定的某种权利存在的预定期间，过了这个期间，实体权利消灭。例如，建设工程承包人行使优先权的期限为六个月，不在六个月内行使该权利，就失去了优先权。除斥期间为不变期限，不能适用中止、中断或者延长的规定。说到底，除斥期间也是一种诉讼期间，投标（响应）有效期与其有本质的区别。

那么，投标有效期究竟是什么性质？笔者认为，投标有效期是招标投标（政府采购）双方当事人为保证招标投标（政府采购）活动中各自的权益而约定的期限，是可变期限，而非法定期限。投标（响应）有效期属于招标（采购）文件中的实质性条款，是投标、中标无效的充要条件之一。设立投标（响应）有效期的目的是保持投标（响应）文件在一定期限内的效力，是为了体现诚信、效率等契约精神。

所谓“中止”，是指某活动在进行的中途由于某种原因停止，有可能条件成熟后再继续下去，也有可能不继续下去。招标投标和政府采购活动是市场行为，市场无时不刻不在发生着变化，其后所隐藏的市场经济运行规律是永远无法中止的，不会因为任何自然或者人为的因素而暂停。招标人（采购人）、投标人（供应商）投标（响应）时能够承受的市场风险是有极限的，一般需设置在双方认可的投标（响应）有效期。在这个期间内，市场的变化无时不刻不在影响着原材料价格、人工成本等的变化，招标投标（采购）活动经历的时间越长，招标人（采购人）、投标人（供应商）承担的市场风险就越大，超过任何一方的承受极限，都会导致招标投标（采购）活动的失败。因此立法时，充分考虑了市场经济的特点，把权利还给市场主体，不对投标（采购）有效期设置“中止”这一技术环节。

在政府采购质疑投诉处理过程中，因专家复核、调查取证等，往往需要较长时间才能作出处理结论，由于投标（响应）有效期不适用“中止”，实践中却有极个别项目超期后仍然没有完成政府采购流程，这是一个法律隐患。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》仅对政府采购货物和服务采用招标投标时投标有效期作出了规定，但政府采购方式很多，除了招标方式还有非招标方式，非招标方式中又包括竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式。这些非招标方式的政府采购活动，法律法规对响应有效期是没有作出任何规定的。但从不同方式的采购文件示范文本中可以找到关于有效期的约定，如谈判有效期、单一来源采购有效期、询价有效期。

投标（响应）有效期是效力性规定，从法理上讲，效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。因此，目前在非招标方式政府采购文件中约定响应有效期是缺乏法律依据的。希望在本次《政府采购法》修改过程中对投标（响应）有效期作出明确、具体的规定，不仅要覆盖所有政府采购方式，还要明确逾期及不同意延期的法律后果等。

超过投标（响应）有效期后开展的政府采购活动，可能存在以下法律后果。

一是中标（成交）无效。投标（响应）有效期属于招标（采购）文件中的实质性条款，且不适用“中止”。在评标（评审）时超过投标（响应）有效期的投标（响应）文件应当被否决，如果中标（成交），则中标（成交）无效。

二是合同无效。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：中标无效的建设工程施工合同无效。由此可见，超过投标（响应）有效期会导致中标（成交）无效，中标（成交）无效又会导致合同无效，无效的合同对招标投标（采购）双方是没有约束力的。

三是成立新的要约。在政府采购活动中，招标人（采购人）发出的招标（采购）文件是要约邀请，投标人（供应商）提交投标（响应）文件是要约，招标人（采购人）向中标人（供应商）发出中标（成交）通知书是承诺。原《合同法》第二十八条规定：受要约人超过承诺期限发出承诺的，除要约人及时通知受要约人该承诺有效的以外，为新要约。虽然《民法典》第四百八十六条在此规定上加了一句 “但是，要约人及时通知受要约人该承诺有效的除外”，但笔者认为新增这一规定是针对一对一主体之间的合同订立，不适用于政府采购这种具有竞争性的合同订立情形，如果允许中标（成交）供应商逾期追认，对其他供应商是极不公平的。因此，超过投标有效期发出的中标（成交）通知书，应当视为新的要约。

四是合同可撤销。如果在发出中标（成交）通知书之后签订合同之前超过投标有效期呢？也就是说中标（成交）是有效的，但签订合同时过期了怎么办？笔者认为，此时不宜按原中标（成交）结果签订合同，即使签订了合同，其效力也是有争议的，笔者倾向为可撤销合同，毕竟因超期而违背了招标投标（采购）双方的真实意思表示。

这里又涉及一个新的法律问题：投标（响应）有效期的终点至少应覆盖到哪一时间节点，是发出中标（成交）通知书之日还是合同签订之日？本人认为终点至少应覆盖到合同签订之日才是合法、合理且安全的。目前虽然没有政府采购相关法律法规规定支持我这一观点，但从工程建设相关规章中还是可以找到依据的。《工程建设项目施工招标投标办法》（以下简称《办法》）第二十九条第一款规定：招标文件应当规定一个适当的投标有效期，以保证招标人有足够的时间完成评标和与中标人签订合同。《办法》明确将签订合同规定在投标有效期内进行，政府采购活动是可以借鉴的。

当前，政府采购相关法律法规、部门规章还不是很完善，要妥善解决投标（响应）有效期问题可能带来的法律风险，可以从以下几个方面着手。

一是在招标（采购文件）中将投标有效期（非招标项目的响应有效期）适当延长，由90天调整至120天。政府采购活动周期一般较短，约定90天有效期对绝大多数项目已经足够，约定120天有效期则可以为特殊情况处理留足时间。

二是因质疑投诉等原因，120天内仍然不能完成采购活动的，应当在投标（响应）文件有效期满前，书面通知所有提交投标（响应）文件的供应商，要求其书面回复是否同意延长投标（响应）文件有效期。

三是采购人、代理机构、监管部门在处理质疑、投诉时，要进一步提高工作效率，加快项目推进。