进一步规范政府采购履约验收工作的建议——以某省政府采购履约验收工作为例

政府采购是市场经济中国家规范财政支出管理的重要举措。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）自实施以来，政府采购规模持续扩大，2022年某省政府采购规模为971.63亿元，占当地一般公共预算支出和国内生产总值比重分别为16.48%和3.69%，采购规模比2002年《政府采购法》实施前的21.64亿元大幅增加，在20年间增长了43.9倍，年均增幅达20.95%，政府采购成为一般公共预算支出的重要内容。

政府采购规模持续扩大，政府采购预算支出效益日益受到关注，提高政府采购预算资金使用效益成为政府采购监管部门和各预算单位的重要职责。2014年修订的《中华人民共和国预算法》把“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”作为预算管理的基本原则，“讲求绩效”首次作为预算管理的基本原则被写入预算管理法律。随着深化政府采购制度改革的持续推进，政府采购制度改革重心从注重“节资反腐”向实现“物有所值”转变。2018年，中央全面深化改革委员会第五次会议要求，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法制制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度，把促进政府采购“物有所值”作为当前深化政府采购制度改革的任务目标。

政府采购活动涉及一系列的程序性安排，包括预算编制、意向公开、需求管理、计划备案、采购文件制订与确认、组织评审、合同管理、履约验收、档案管理等环节。政府采购履约验收是采购人对中标（成交）供应商履约情况进行检验和评估，以确认其是否符合政府采购合同约定标准和要求的活动。作为预算执行环节的政府采购，应把提高政府采购预算使用绩效作为重要管理内容。提高政府采购预算绩效，加快实现政府采购“物有所值”的目标，需要把检验合同履行情况的履约验收工作作为政府采购工作的重要管理内容。本文对某省政府采购履约验收工作现状及存在的问题进行了研究分析，并对今后进一步规范履约验收工作提出对策建议。

规范政府采购履约验收工作是加快深化政府采购制度改革、规范政府采购行为、提高政府采购绩效、硬化政府采购责任约束的重要制度安排。政府采购履约验收是检验供应商履约情况的重要手段，采购人通过验收工作对供应商的履约情况进行客观评价，既是强化供应商责任约束的工作举措，也是加强政府采购绩效管理的政策举措。加强政府采购履约验收工作具有以下现实意义。

（一）规范政府采购履约验收是保障采购人合法权益的重要举措

政府采购活动的采购人是各级国家机关、事业单位和团体组织，其采购的货物、服务和工程质量在一定程度上影响公共服务质量水平。开展政府采购履约验收，对供应商合同履行情况检查和审核，是公共服务质量水平的重要保障。开展政府采购履约验收工作，旨在检查供应商是否严格按照政府采购合同的要求提供相应的货物、工程或服务，以及货物、工程和服务是否达到了采购文件、合同及法律规定的要求。如果出现质量问题，采购人可以依据政府采购合同的相关规定，对后续资金付款和供应商履约责任等进行处理，从而保证采购人的合法权益。

（二）规范政府采购履约验收是提高财政资金绩效的重要途径

政府采购预算是部门预算的重要组成部分，提高政府采购预算使用效益，是政府采购监督管理的应有之义。规范政府采购履约验收工作，通过一系列程序上和机制上的安排，以及规范验收程序和责任约束等，既能保证采购货物、工程或服务达到相关质量要求，又能有效地避免不必要或不合理的资金损失及浪费，提高政府采购资金的使用效益，从而实现政府采购预算“经济性、效率性、效益性”的绩效管理目标。

（三）政府采购履约验收是加强政府采购监督工作的重要体现

深化政府采购制度改革提出强化政府采购结果导向，把“监管机制健全”作为深化改革的重要目标之一。履约验收工作是保障政府采购活动质量的重要环节。政府采购监管部门通过加强对履约验收活动的监督检查，引导采购人依照有关法律法规的规定开展履约验收工作，是落实“监管机制健全”改革目标的重要体现。

（四）政府采购履约验收是实现“物有所值”改革目标的重要方式

深化政府采购制度改革提出，建立“物有所值”的现代政府采购制度。履约验收是检验政府采购是否“物有所值”的重要步骤，规范政府采购履约验收管理，可以有效减少政府采购领域存在的质次价高、采购效率低下、采购周期长等问题，引导采购人加强采购质量和采购效果管理，是推动实现政府采购实现“物有所值”的重要举措。

2023年，通过对该省10个省直部门以书面方式调研，收集了政府采购履约验收工作开展情况。

（一）制度建设情况

从调研情况看，政府采购履约验收制度基本建立起来。财政部于2016年印发的《进一步加强政府采购需求管理和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）提出政府采购履约验收总体指导意见，对验收组织、验收方案、验收方式、验收程序、验收责任等进行了规范。该省于2015年出台《关于印发xx政府采购项目履约验收管理办法的通知》，对政府采购项目的验收方案、验收人员、验收程序、验收方式、验收职责、验收时间、信息管理等进行规范。在调研的10家区直预算单位中，有8个部门建立本部门政府采购履约验收制度，细化本部门履约验收的具体要求。但在内部控制制度上，大部分采购人虽建立了政府采购内部控制制度，却未针对履约验收环节制订具体细化的内部控制举措，履约验收环节的风险防控制度仍不够具体细化。

（二）验收实施情况

1.实施主体。在调研的10家省直预算单位中，有7个部门采取采购人自行组织验收的方式，仅有3个部门采取委托代理机构或邀请专家参与的方式。在验收主体上，基本按照“谁采购、谁验收”的方式，以采购人自主开展履约验收工作为主，部分部门采取引入外部第三方参与验收的方式，但外部专业力量参与履约验收的比重总体不高。

2.验收方案。采购人履约验收基本按所在单位的内部制度或采购文件、采购合同约定的验收流程进行验收，按照模板化的验收方案开展履约验收工作，仅有1个省直部门根据项目特点专门制订具体细化的履约验收方案。在政府采购工作中，采购人主要执行通用的一般性验收程序，仅有个别部门根据采购项目类别、特点、性质、风险等因素量身定做验收方案。

3.验收方式。大部分部门采购人对工程、货物和服务采取统一的验收方式，按照模板化的验收方案进行验收，未根据采购项目、采购类别的差异性和特点确定具体验收方式。但个别部门结合本单位实际，对工程、货物和服务采取不同的验收程序和工作要求。

4.验收程序。在验收程序方面，采购人均按照合同约定对供应商履约情况进行验收，供应商的履约情况与合同要求一致才予以验收通过。

（三）履约验收结果

在验收结果方面，调研部门对通过验收的采购项目均出具验收报告，按照规范的格式制作政府采购项目验收报告，并由验收小组和供应商双方在验收报告上签字。

（四）资金支付情况及档案管理情况

在资金支付方面，采购人按照合同约定方式支付采购资金，在采购项目履约验收合格后方足额支付采购资金。对于验收不合格的项目，由验收小组提出限期整改要求，待整改完成后再次进行验收，直至项目履约情况符合合同约定再支付资金。在档案管理方面，采购人把履约验收情况作为采购文件档案之一进行归档。

（五）履约验收的监管情况

政府采购监管部门将履约验收工作纳入每年对社会代理机构执业的监督评价检查范围中，对政府采购项目的履约、验收和支付等政府采购活动进行监督，但由于大部分采购人并未将履约验收工作纳入社会代理机构代理范围，通过对代理机构监督检查的方式能监管到的政府采购项目履约验收数量极其有限。政府采购监督管理部门近3年未对采购人进行常态化监管或专题监管，履约验收工作以采购人实施内部监督为主。

政府采购履约验收工作是保证政府采购“物有所值”的重要举措。自财库〔2016〕205号文件出台以来，该省政府采购履约验收工作得到持续加强和规范，“谁采购、谁验收”的理念得到强化，履约验收程序在实践中得到较好贯彻落实，但履约验收工作受采购人责任意识不强、专业业务水平不高、验收流程不够规范、采购方案缺乏针对性、采购内部控制建设不够健全等多种因素影响，政府采购履约验收还存在重采购轻验收、重过程轻结果、重数量轻质量、重形式轻实质等问题。履约验收存在的问题和不足主要体现在以下几个方面。

（一）采购人主体责任落实不够强化

采购人责任意识和专业能力不足是履约验收质量不高的重要原因。采购人主要通过委托代理机构方式组织采购，采购人对自身在政府采购活动中的责任缺乏准确认识，在政府采购活动过程中往往一委托了之、一采购了之，认为签订完合同就完成政府采购的主要任务，对履约验收仅满足于政府采购程序上的需要。同时，部分采购人缺乏必要的专业政策水平，政府采购合同签订之前的活动以委托社会代理机构实施的方式为主，具体参与政府采购活动较少，对采购流程、采购标的参数指标、履约标准等知之甚少，自身专业水平难以适应技术性强、复杂性较高的采购项目的履约验收要求，在履约验收工作中仅能对表面上的、数量上的形式要件进行履约验收。

（二）履约验收验收不够规范

从调研情况看，验收方案还存在针对性、完整性和规范性不足等问题。一是部分采购单位未建立专门的履约验收工作方案。部分采购人未制定具体采购项目的验收工作方案，对履约验收工作形式、程序等缺乏整体规划和合理安排，验收人员仅简单地对照采购合同，对供应商提供的工程、货物和服务进行核对，未能对货物、工程的技术参数进行核验，导致履约验收存在货不对板、质量不高等问题。二是验收方案针对性不强。采购人往往根据模板化的验收方案开展履约验收工作，执行一般性的履约验收程序，未根据项目类别、特点等制订具有针对性的验收方案；采购人验收工作只要履行必要的程序、有验收人的签字确认就完成履约验收工作，未能通过必要的检测、核验手段等对标的质量以及是否符合采购文件、合同的标准进行检验和评估。

（三）履约验收标准和依据不够明确

采购文件和采购合同是履约验收的重要依据。采购人在设置采购需求环节中，对采购标的相关技术要求和商务要求设置不够规范，采购需求内容不够完整，标准不够清晰，导致在履约验收环节未能对标的设置详细明确的验收标准。由于相关采购文件和采购合同对采购标的缺乏规范细致的表述，验收小组成员无法将其与具体、清晰、细致的验收标准进行对照，加上成员自身政策专业水平有限，导致部分单位在验收环节只对是否交付相关的货物、服务、工程进行形式上的验收，但对交付标的是否符合相关技术参数和质量要求难以核验。

（四）验收人员缺乏必要的专业水平

一是参与人员缺乏必要的专业性。履约验收小组成员主要由采购人内部机构人员组成，对于一些大型设备或者复杂的采购项目，由于验收小组成员缺乏必要的专业知识，验收小组只能对产品外观、规格型号等外部信息进行验收，而对重要的采购标的质量没有履行必要的验收程序，导致部分不符合产品内在质量要求的项目通过验收。二是对技术复杂项目缺乏必要的质量检测。比如，对于技术复杂的采购项目，验收小组未引入外部的检测手段，对采购项目的性能等专业问题难以进行核验，导致部分采购项目标的外部符合形式要件，但实质上未能响应采购文件的质量要求，以次充好的问题在政府采购活动中频现。

（五）履约验收监督不够到位

一是采购人缺乏内部监督机制。采购人虽然建立了政府采购内部控制制度，但政府采购内部控制制度关于履约验收工作的要求过于笼统、原则，并未对关键环节的重大风险进行有力的权力约束和责任约束。在履约验收时，参与履约验收的工作人员仅作简单的签字确认，对履约验收之后工程、货物和服务出现问题缺乏有力的问责机制。二是外部监督机制不够有力。政府采购监督管理部门未建立常态化的监管机制，对采购人在履约验收环节存在的问题和不足未能及时发现和纠正。外部监督压力不足，采购人对于提高履约验收质量缺乏内在动力，在实际工作过程中普遍存在履约验收工作流于形式的问题。三是履约验收信息公开力度不够。当前，政府采购履约验收的信息仅在采购人内部流动，要求采购人在本单位范围内进行为期5个工作日的公示，并纳入采购项目的采购档案。履约验收报告信息透明度不高，外部监督乏力，为验收小组验收流于形式或与供应商勾结留下隐患。四是责任追究不够到位。在该省的现有制度安排中，对供应商提供标的不合格的，采取由供应商整改的方式进行。供应商基于利益最大化的角度，在实践中存在以次充好、变更内部设备、私改中标品牌、配置等情况，损害了政府与采购人的利益，破坏公平竞争的政府采购市场秩序。在现有制度中缺乏对供应商履约验收不达标的具体处罚举措，低违约违规成本使供应商存在为谋求利益最大化提供价格低、质量次的标的给采购人的动机。五是对履约验收人员缺乏问责约束机制。对采购标的在后续使用过程中存在的货不对板、质量不达标等问题，缺乏对验收小组成员问责的相关制度安排，导致部分验收小组在履约验收工作中不够尽职尽责。

（一）进一步完善政府履约验收制度建设

政府履约验收制度是规范履约验收工作的基础和保证。一是结合工作实际，建议在原出台的履约验收制度文件基础上进一步完善履约验收制度。履约验收制度以强化采购人在履约验收环节责任为重点，在提高履约验收方案质量、细化量化履约验收标准要求、分类设置履约验收方式、强化履约验收结果应用等方面进一步规范有关工作要求。比如，对验收标准不明确、不清晰问题，应加强采购需求标准管理，为履约验收参考标准打好基础；对验收方案不够规范细致问题，建议将“一项目一方案”的要求作为履约验收工作的硬性要求，以保证履约验收工作的规范执行。二是出台履约验收工作内部控制指导意见。政府采购监管部门应加强对履约验收内部控制制度建立的政策指导，引导采购人强化履约验收工作权力运行约束，对方案制订、验收小组人员组成、履约程序、验收方法、验收责任等关键环节进行规范，增强制度针对性、操作性和有效性。

（二）提升履约验收方案的规范性和针对性

履约验收方案是履约验收工作的具体安排，是保证履约验收质量的重要制度安排。一是根据项目性质，分类制定各类采购项目履约验收程序和要求，按照政府采购项目的类型，分别制定货物类、工程类、服务类项目的履约验收办法。二是根据项目复杂程度，可设置不同的履约验收程序，比如设置简易验收程序、一般项目验收程序、复杂项目验收程序。简易类验收程序以采购人自行验收为主，可适当简化履约验收的相关检测环节；一般项目履约验收程序可采取采购人自行验收或邀请代理机构、专家参与验收的方式，执行标准化的履约验收程序；对重大项目或社会关注度高的项目，可采取委托专业机构验收或邀请专家参与的方式验收，委托具有资质的第三方检验检测机构出具验收报告，以保证重大采购项目的工作质量。三是按照“一项目一方案”要求，把履约验收工作方案作为履约验收存档的必要材料，促使采购人根据采购项目量身定做履约验收方案，提升履约验收针对性。

（三）强化履约验收质量的支撑体系

一是加强履约验收标准建设。进一步加强履约验收需求管理，在采购需求和采购文件环节，明确具体的技术标准、商务标准，并予以细化量化，为后续履约验收工作提供具体的参考标准。二是加强履约验收队伍建设。对专业性较强的项目，在加强内部采购人员专业能力建设的基础上，引入专业第三方参与履约验收工作，比如将履约验收工作纳入代理机构代理范围，或聘请专业人员参与履约验收工作，发挥专业人士的专业优势提升履约验收质量。三是提升技术复杂、专业性强的项目的履约验收质量。对技术复杂的重大政府采购项目，应邀请具有资质的质量检测机构或行业主管部门等参与，出具专业检验检测报告，作为评估验收质量的重要依据。

（四）建立健全履约验收工作约束机制

一是强化履约验收工作的内部监督。建立采购人内部监督机制，除完善履约验收内部控制制度外，还应强化审计、纪检等部门对采购人内部履约验收工作的监督，以内部监督提高履约验收的质量。二是强化对采购人履约验收的常态化外部监管机制。政府采购监督管理部门每年在采购人完成的项目中抽取一定比例的履约验收项目，将验收工作等纳入常态化监管范围，倒逼采购人提高履约验收质量。在具体方式上，政府采购监督管理部门可通过购买服务等方式，委托外部具有专业力量的第三方机构对采购履约进行评估，对涉及国家和公共利益的重大采购事项建立质量检测制度，对监督管理中发现的采购人、供应商等的违法行为进行处理处罚，发挥监督管理的约束力和震慑力。三是对重大项目履约验收工作建立审查机制。在履约验收程序中增加履约验收的审查机制，由本部门的采购、财务、业务、监督等内部机构组成审查工作小组，审查合同文本运用是否恰当、验收方式是否完整、标准是否明确、处置防范是否可行，切实加强履约验收环节的风险防范。四是加强履约验收信息管理。采购人应当在验收意见确认后一定时间内，在政府采购网公开验收意见，调动社会力量强化履约验收的监督工作。五是加大供应商违法惩处力度。政府采购监督管理部门应建立评价供应商履约情况的诚信评价制度，根据履约情况对供应商进行评价，将拒不按照合同约定履行的供应商纳入失信惩戒范围。评价结果在网上进行公示，对得到负面评价分值次数较多的供应商，拒绝其参与本地区政府采购活动，营造诚实守信和公平竞争的政府采购环境。