2024年开年之际，EOD领域的重磅新规——《关于印发<生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）>的通知》（环办科财〔2023〕22号）应声出台。环办科财〔2023〕22号文是由生态环境部办公厅、国家发展改革委办公厅、中国人民银行办公厅、金融监管总局办公厅四部门联合发布的EOD领域的重要文件，此文件既是对2020年以来EOD模式的政策及实践的总结与升华，更是对未来EOD的推广具有实操性指导意义。环办科财〔2023〕22号文包括了《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（简称《实施导则》）和《生态环境导向的开发（EOD）项目实施实施方案编制指南》（简称《实施方案编制指南》两个重要的文件，本文特对此核心要点内容进行解读，如下：
《实施导则》明确了EOD项目的两类核心主体，一是项目组织主体，二是项目实施主体。回顾《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）中对EOD项目的相关主体的描述，“试点申报主体和实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施”其中的申报主体、实施主体、项目承担单位并没有明确的定位和职责划分，给近两年的EOD实践造成了一定的障碍。本次《实施导则》对此进行了清晰化的规范，显然更有助于未来项目的谋划和落地实施。项目组织主体是指市、县（区）人民政府或园区管委会，即环办科财函〔2021〕468号文中所述的“申报主体”。项目组织主体应为政府本身，体现了两方面EOD项目的两个层面的含义：一是项目主导方为政府，由政府进行EOD项目的申报，并由政府授权市场主体具体实施；二是该项目应为自然导致的、无主的，或责任主体灭失，政府是当然的治理主体，并以主体地位授权市场主体来实施。项目实施主体即实施EOD项目的运作主体。《实施导则》中明确，“市场主体作为实施主体，按照自主决策、自负盈亏的原则，负责项目落地实施、运维经营，按照有关法律法规和标准以及约定的要求，承担相应的生态环境治理责任。”由此亦可知，《实施导则》中的实施主体与环办科财函〔2021〕468号文的实施主体具有了本质的不同，前者是市场化主体，后者则为政府。
（1）实施主体的选择方式。《实施导则》规定，“EOD项目实施主体应采用竞争性方式确定，并满足相关法律法规及规范性文件规定。积极鼓励民间资本参与。”
（2）实施主体的类型。《实施导则》规定，实施主体可以为单一市场主体，也可以为联合体。如果采用联合体形式，应成立EOD项目公司，确定股东协议、公司章程等。此项规定意在确保项目的一体化实施。即，如果实施主体是单一市场主体，可以成立EOD项目公司，也可以不成立，毕竟无论成立与否，最终都是单一主体在运作；如果实施主体是联合体，则必须成立EOD项目公司，从组织形式严格避免多主体经营。环办科财函〔2021〕468号文也曾规定了，“生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体”。（3）实施主体的经营能力。《实施导则》规定，“市场主体或其成立的EOD项目公司作为项目实施主体，须具备项目投资建设与运维经营能力，经营范围包括相关生态环境治理和产业经营内容。项目实施主体不得仅为工程建设单位、财务投资人等。”由此可见，原则上实施主体应同时具备投资、建设、运营、维护的能力，而不应将项目再次转委托给其他市场主体实施。如果单一市场主体能力不足，则应以联合体形式参与。此处应当注意，对于产业经营的辅助或者配套任务是否可以由其他市场主体来实施，《实施导则》中并没有明确，我们认为应当支持。强求实施主体包揽全部生态环境治理和产业经营任务，既强人所难，也不利于最大限度的整合资源，实现效益最大化。当然，再委托他人的前提应明确立足在“配套”和“辅助”的范围，不应将主体部分进行委托。（4）实施主体的立项问题。《实施导则》明确规定，“项目实施主体按照企业投资项目核准或备案有关规定，开展 EOD 项目整体立项。”由此可以确定，EOD模式已经禁止了政府投资项目的形式，即，禁止了政府以“资本金注入”的形式参与项目。换句话说，EOD项目不允许本地国有企业以政府出资人代表的身份参与本项目（对于本地国有企业以自己身份投资的问题，我们在下面单独阐述），实施主体应是市场主体本身或者市场主体100%出资成立的项目公司。（5）关于本地国有企业参与EOD项目。根据前述（4）的阐述，本地国有企业是不能以政府出资人代表身份参与项目的。但是，《实施导则》并没有禁止本地国有企业以自己身份参与EOD项目。但是应明确采用以下方式：一是本地国有企业应利用自有资金，以企业投资项目名义进行立项和投资，而非财政资金。当然，如果地方财政向本地国有企业“追加投资”，当财政资金变为了企业自有资金性质后，再由本地国有企业投资到EOD项目，则是被允许的。二是本地国有企业同样应以公开竞争的形式参与，而不能由政府直接授权。此时应注意，如果该生态环境治理项目并没有采用EOD模式运作，而是遵循常规的“公益性项目与经营性项目综合打包”思路，则目前国家政策也并没有限制可以由政府直接授权本地国有企业实施，但是在立项时和编制实施方案时，应与EOD模式明确区分开来。另外还有一个广受争议的问题，既然本地国有企业是本地政府出资设立的，那么在招投标过程中，其是否还有资格参与本地政府的招标活动？这实际上是一个招投标领域比较复杂的问题，我们不做过多讨论，从当前国家层面看，本地国有企业参与本地项目并没有被禁止；从地方层面看，这种本地国有企业中标的现象更是数不胜数。三是从全国的实践经验来看，本地国有企业很难同时具备投资、建设、运营、维护的能力，因此，通常情况下，本地国有企业也将与其他市场主体共同组建联合体，而不能仅承担投资任务后，将建设、运营、维护等任务再次转委托。由于EOD项目必须采用企业投资项目，但是生态环境治理是涉及到国计民生、公共利益和公共安全的重要公益性领域，政府具有当然的监管责任。那么，在政府未参与投资的前提下，如何确保政府能够对EOD项目的实施主体进行有效的监管，将是未来EOD项目中的重要问题。我们认为应关注以下方面：（1）政府在招选项目实施主体后的，应与项目实施主体签订完备、富有监管力度的项目授权协议。但实际上，由于政府无法干涉到项目公司的实际经营，即便是签订的协议再完美，也无法完全避免各种涉及公共利益和公共安全的风险产生，也无法充分了解和监管项目的投资与收益情况。（2）由本地国有企业“代表”政府实行内部监管。根据前述2（5）的阐述，本地国有企业可以与其他市场主体组成联合体共同作为实施主体。此时，尽管本地国有企业从形式上属于市场主体，但是，由于其独有的所有权性质，显然可以最大限度的体现政府的意志。这实际上也是未来地方政府“指令”本地国有企业参与EOD项目的一个本质目的。具体操作层面上，本地国有企业可以将政府的监管要求体现在股东投资合作协议等文件当中，这样既可以保障本地国有企业可以以股东身份充分了解项目情况，又可以在一定情形下实现监管，同时也可以在其他市场主体出现过错时，通过违约责任体现政府的“处罚”意图。《实施导则》中规定，生态环境治理内容应满足“确定性”，即，“组织实施具有明确的政策依据，短期能够落地实施。片区综合开发、污染场地修复+原位开发项目等实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大的暂不纳入”。此处明确列举了“片区综合开发”和“污染场地修复+原位开发”两类。从国家政策法规层面上，片区综合开发项目并不是一个具体化概念。《实施导则》所指的片区综合开发，根据实践经验，我们认为应从以下角度加以分析：一是从位置和面积上，应是与生态环境相邻的，且开发达到一定面积的区域，因此，存在实施规模大、周期长的特点。二是大部分的片区综合开发是很多具体子项目随着整体进展逐步谋划（前期仅是从用地规划层面确定了土地用途），而并不是在最初就明确的，因此，存在不确定性大的特点。三是项目中的大部分运作方式包含一种或者多种地产（包括商品房地产、商业地产、工业地产等）销售、租赁等常见开发模式。具体来说，如果实施主体自主经营产业项目，则符合关联性要求的产业项目自然可以认定为关联产业；但如果实施主体将获得的土地或建成的固定资产以销售、出租等多种形式交付给他人具体经营，则将被认定为“开发”。
因此，结合上述分析，我们认为避免被认定为片区综合开发的关键要素主要为：第一，开发面积不宜过大，投资额控制在有限、合理范畴内，当然面积和额度也只能一事一议；第二，应在谋划EOD项目时就明确未来的各产业项目，而不能边实施项目边谋划产业；第三，产业项目应以自营为主，当然，实践中不能强求EOD项目实施主体全部自营，应允许少部分对外采用销售、租赁、承包等形式，以丰富业态、实现多元化收入。另外，《实施导则》中明确了产业园区建设项目也不纳入到EOD项目中，也可以侧面从产业园区建设的性质来辅助认定何为片区综合开发项目。此内容是指对生态环境本身修复治理完成后，就地进行开发，最典型的是对修复好的矿山进行开发利用。关于原位开发的判断，除了开发面积上具有独特性外，其他甄别因素与前述片区综合开发的要素基本相同，不再赘述。
关联产业毫无疑问是EOD项目中的重要部分，对于EOD项目的合规性、可行性、可融性识别都具有极为重要的作用，但是，关联产业的选择与认定一直都是市场中的难点。《实施导则》对EOD项目的关联产业进行了正反两面的阐述，以最大限度促使市场各主体能够清晰辨别。
2021年12月，生态环境部制作了《一图读懂EOD模式与试点实践》图文（简称“《一图读懂EOD》”），以图画形式对EOD模式进行了解读，其中对于关联产业进行了列举。本次《实施导则》是在此基础上，结合市场实践进行了延展。主要包括以下：（1）生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、 医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业。此类产业从经营性质上看，与生态环境之间的关联性较易理解，并在《一图读懂EOD》的基础上进行了列举了更多的产业，我们不再过多阐述。此类产业的收益能力通常较弱，并且难以预测，是未来EOD项目收益测算中的难点所在。（2）数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业。此类产业与《一图读懂EOD》的列举内容相近。严格意义上看，此类产业与生态环境之间并不具有经营性质上的关联性。但是，此类产业之所以被认定为关联产业，是建立在以下逻辑基础上的：即，在生态环境达到一定标准的情形下，该产业才能得以发展，生态环境为产业提供了生存基础，由此形成了特殊的生存关联性。（3）高新技术创新创业等人才聚集型产业。此类产业在《一图读懂EOD》中并没有列出，是结合市场实践新认定的关联产业。之所以将此类产业认定为关联产业，我们认为主要应从两个角度理解：一是部分高新技术需要在生态环境达标的条件下进行研发、创新、创业活动，这与前述（2）具有一定的相似性；二是良好的生态环境自身也是能够吸引高科技人才的聚集，从而实现高新技术的发展，为项目的将来展望出更多的收益。当然，良好的自然环境对所有人都具有吸引力，但是，高新技术相关领域人才对国家经济和科技发展的人均贡献度显然是位居前列的。（4）在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、种植养殖与加工等复合型产业。此类产业在《一图读懂EOD》中也有阐述，严格意义上说，沙漠、戈壁、荒漠等区域因气候、地质、水资源等恶劣的自然条件而难以做到有效的生态环境治理。此类产业被认定为关联产业，主要是基于两方面原因：一是开展这种复合型产业能够最大限度的在现有技术条件下，通过产业发展防止环境的进一步恶化；二是该产业能够最大限度的实现该类土地资源的有效利用，实现经济价值和社会价值。（5）其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业。综上我们可以看出，关联产业并不须简单理解为产业经营角度的关联性，也包括了各种特殊的“关联”。实际上，关联性在很大程度上是通过政策认定的。因此，我们希望生态环境部等部门能够将更多的产业明确为关联性产业，以为EOD模式创造出更加广阔的实施空间。（1）不符合国家和地方市场准入要求及应对气候变化等相关政策要求的产业。此类产业种类繁多，尤其是针对不同地区，产业的准入标准有所差别，应在项目谋划阶段了解区域政策。对此，我们不再过多阐述。（2）“两高一低”项目。“两高一低”项目，即指高耗能、高排放、低水平的项目。对此，我们从国家和地方层面分别阐述。一是从国家层面看，2021年6月，生态环境部发布了《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，其中明确指出“两高”项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别统计，后续对“两高”范围国家如有明确规定的，从其规定。2021年2月，国家发改委发布的《关于明确阶段性降低用电成本政策落实相关事项的函》中又规定了，“经商国家统计局，按照国民经济行业分类、国民经济和社会发展统计公报的行业分类，高耗能行业范围为：石油、煤炭及其他燃料加工业，化学原料和化学制品制造业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业，电力、热力生产和供应业。”二是从地方层面看，很多省级政府结合了自身区域特点出台了相关文件，明确了自己区域内的“两高一低”范围，具体不再阐述。（3）环境影响和风险较大的项目及产业园区建设。关于环境影响和风险较大的项目容易理解，不能因为EOD项目的实施产生了新的污染或者风险。产业园区建设，与片区综合开发项目的原因相似，不再赘述。但是值得一提的是，在以往一些EOD项目中，确实存在将新型建材产业园、生态农业产业园等作为关联产业的案例，本次《实施导则》已经将其明确作为了负面清单。由此，我们应清晰的理解，“产业”与“产业园”之间的区别，前者是EOD项目实施主体自主性经营，后者则是EOD项目实施主体作为开发商，自身并未参与经营，进而无法做到关联产业与生态环境的一体化实施。《实施导则》中明确对EOD项目中的关联产业与生态环境之间的空间位置进行了阐述。主要强调了两个方面：一是项目各部分布局不宜分散，项目内容应相对聚焦，区域范围应相对集中。二是生态环境治理与关联产业内容深度融合，空间临近或形成上下游产业链关系，互为条件，作为整体项目统筹实施。对于“空间临近”的具体概念，也不能设定明确标准，实践中并不能苛求必须紧邻，应以“足以影响产业”作为衡量标准。《实施方案编制指南》中明确规定了，“生态环境治理内容投资规模原则上应与生态环境改善后关联产业增值收益大致相当。”此项规定充分体现了EOD项目是以生态保护为主的公益类综合性项目，坚持了实施主体在实施EOD项目中“微利不暴利”的原则，这与《实施方案编制指南》在要素保障分析（资源要素）中阐述的，“不得以环境治理名义行资源开发之实”是相得益彰的。因此，项目组织主体（政府）和项目实施主体（市场主体）在谋划和实施项目时应密切关注，并不是产业收益越多越好，而是以适度为准。但是，由于关联产业很多都是难以进行准确预测的，因此，可以在EOD项目实施方案中预设合理的保障性产业项目规模，并且可以设定出当项目收益超过了一定范围时，如何处理超额收益部分。当然，从另一个角度看，一方面要求投资与收益大体相当，另一方面EOD项目的关联产业收益却又很多都是具有很大不确定性的，两方面相结合的情形下，如何对市场主体产生足够的吸引力，是生态环境部和各地方政府都应重点考虑的问题。《实施方案编制指南》对财政资金在EOD项目中的使用做出了详细的规定，这是对原有EOD系列政策指导精神的进一步夯实和明确。《实施方案编制指南》中规定，“不得含有政府资金投入，包括中央财政资金、地方财政资金等。 以政府资金实施的内容，不纳入项目范围，确保项目为企业投资项目。”对此应从以下角度理解：（1）项目各阶段均不得含有政府资金投入。第一，政府不得实施财政资金的投资，基于EOD项目的实际，即指不得以“资本金注入”形式进行投资（对此，本文第一部分已经有过阐述，此处不再赘述）。因此，《实施方案编制指南》明确了，项目应为企业投资项目，而非政府投资项目；第二，政府不得在建设期采取投资补助等方式进行资金支持；第三，政府不得在运营期给予贷款贴息、运营补贴等方面的资金支持；第四，关于财政资金是否可以采用借款等方式对EOD项目进行支持，《实施方案编制指南》中并未明确提及。但是从“政府资金投入”的性质理解，显然不能仅理解为投资、补助补贴等支持方式，同样也应包含借款等债权投入。（2）政府资金包含了多种类型的财政资金。中央财政资金、省市级财政资金不得提供支持。此外，对于通过政府专项债券筹集的资金，仍然属于财政资金性质，同样不得投入。应确保企业投资的资金完全来自于企业自筹和合法合规的融资，而非增加财政资金支出责任和支出压力。（3）此项规定是EOD系列政策的延续与加强。在2020年9月生态环境部等发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）中明确阐述了，“投融资模式创新。探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。”但是，在2022年4月生态环境部《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）中阐述了“实施中可适当优化试点依托项目，加强产业收益对生态环境治理的反哺力度，减少政府资金投入，力争实现政府资金‘零投入’”。而本次《实施方案编制指南》，更是明确了财政资金不得投入。从第一批试点时的支持财政资金投入，到第二批试点时的力争实现财政资金零投入，再到如今的禁止财政资金投入，可见生态环境部等相关部门对财政资金使用的规定日趋严格。2.进一步明确了EOD项目不得增加地方政府隐性债务风险
《实施方案编制指南》中再次明确了，不得含有任何形式政府中长期支出责任和融资担保等增加地方政府隐性债务风险的事项。此项内容并非首次提出，我们不再赘述。
《实施方案编制指南》对项目收益的认定做了较大幅度的完善，从当前EOD项目的收益构成实践案例看，此项内容完善后，将对EOD项目产生深远的影响。
1.非本项目的相关收益不得纳入项目收益，如农业项目中农民收入
实际上这也是生态环境部关于EOD项目边界清晰在收益方面的具体要求，即应分清楚哪些收益是项目公司享有，哪些收益是其他主体享有。除列举的农民收入外，此种收益认定在各种产业上都有很重要的实践意义。例如，在文旅康养方面，对于将景区、康养等资产，并不应把全部运营收益都作为项目收益，其中有些以租赁、承包等方式授权他人经营的项目，除了租赁费、承包费等外的经营收入并非由EOD项目实施主体获得的。
《实施方案编制指南》中表述了几个常见的政府相关收益：（1）预期土地出让收入和项目运营期预期的新增财政收入、税收不得纳入EOD项目收益。此部分在之前的EOD系列文件中都已经做出了明确的规定，本文不再赘述。（2）城乡建设用地增减挂钩交易收益不得纳入EOD项目收益。此项收益在过去很长时间内被认为属于EOD项目收益来源，其主要原因在于《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）中明确规定了，“社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。”只是根据“收支两条线”原则应首先进入财政账户后，再向企业支付。本次《实施方案编制指南》对此做出了否定性明确，这对于当前正在谋划和入库实施的很多EOD项目都形成了重大的冲击。（3）砂石等矿产资源交易收益不得纳入EOD项目收益。但是，《实施方案编制指南》又明确了“项目收益涉及土石料、淤泥、泥沙、优质表土及乡土植物等剩余资源利用的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，需分析本项目实施主体获得原料及加工销售等经营权益的可行性及成本。自然资源要素配置要按照《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6 号）等规定的程序和要求执行”。而自然资规〔2019〕6 号文明确规定了，“对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，应保障其合理收益。”将以上三个内容相结合我们应得出以下结论：第一，对于砂石等矿产资源不得进行开发性质开采；第二，对于生态环境治理过程中合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的剩余资源则可以作为项目收益来源。对于何为新开采资源、何为合理的环境治理后的剩余资源，需要在具体项目中一事一议。3.存在不确定性的收益不得纳入项目收益，如未落实的生态补偿资金、森林湿地碳汇等
对于碳汇交易收益，市场中一直认为可以作为EOD项目的收益来源，此项收益同样源自于国办发〔2021〕40号文的规定，即，社会资本可通过投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易。如今也被做出了限制性规定。但是，我们应当注意的是，这里谈到的“生态补偿资金、森林湿地碳汇”不得纳入项目收益，是指在“未落实”的前提下。如果该项资金或者交易收益在EOD项目实施过程中已经“落实”，那么就可以作为EOD项目收益来源。只是，在最初的项目收益测算时，不能将其谋划在内，需要有其他产业收益足以平衡项目投入。而未来能够“落实”的生态补偿资金、森林湿地碳汇等收益，则起到了“后备军”的作用。
碍于篇幅所限，我们对EOD新规的其他内容将不再过多阐述。本次新规一方面将使EOD模式更加规范化，并且也解决了近两年EOD项目实施过程中的诸多模糊认识问题，有利于EOD项目的合规性、可持续开展；另一方面，在关联产业、项目收益构成等方面的严格管理，也给各地谋划和包装EOD项目带来了挑战。应该说，EOD模式作为生态环境领域的一个重要的运作模式，国家更希望的是它能够在理性的情形下助力生态环境治理和促进国家经济的发展，但并不希望各地又将EOD模式当作一个“摇钱树”，任意包装、肆意融资，最终又造成了大量的投资浪费和地方政府债务风险。