框架协议采购不惧难题

今年以来，全国多地传来首个框架协议采购项目落地的消息；辽宁、新疆、黑龙江、陕西等地陆续围绕框架协议采购细化实施要求；近一周，中国政府采购网显示的框架协议采购公告信息超百条……这一年，框架协议采购成为各地政府采购建设工作的重点、热点。

服务类框架协议采购“超速”进行

据不完全统计，一年多来，全部省区均开展了服务类的框架协议采购项目，数量在2000个左右，但仅有三分之一的省区开展了货物类的框架协议采购项目，共计100多个。服务类框架协议采购数量远超货物类，大部分地方还停留在个别品目的试点探索阶段。

货物类框架协议采购缘何落地难？博思数采科技股份有限公司有关负责人饶青山分析认为，两大“症结”延缓了货物类框架协议采购的落地速度。

一是货物类需求标准确定难，征集过程曲折，废标（包）率高。需求标准是项目征集成功的基础，需求标准必须具备一定的普适性，确保有足够的厂商响应，同时，各产品配置标准需要有明确范围界限，方便厂商清晰地响应需求。但由于采购需求标准普适性不够，一些产品包限价过低，导致厂商缺乏响应的积极性。

二是入围产品较分散，对产品及服务质量监管提出更高要求。由于框架协议采购第一阶段执行小微企业优惠政策，大量采购人不熟悉的品牌厂商通过框架协议采购的方式进入了政府采购市场。产品分散，可以更好地发挥市场资源配置作用，但不少厂商是通过“贴牌”或“代工”的形式来提供产品，其产品性能和服务能力可能存在一定问题，也会给履约带来很多隐患，这让采购人对货物类框架协议采购“望而生畏”。

对于上述问题，饶青山建议，科学制定采购需求标准仍是解决问题的关键。

根据财政部《关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》要求，各级财政部门要指导集中采购机构、主管预算单位结合业务特点合理确定各类产品的需求标准，逐步提高标准的科学性和完整程度，做到客观、细化、可评判、可验证。要想让这一规定真正落地，针对货物类框架协议采购，有业内人士认为，需求包数量应结合应用场景和采购量确定。产品包数量直接影响到参与厂商的数量和商品的丰富度，产品包的数量多少应该结合上一年该品目的交易数量、交易品牌情况来确定。另外，产品最高限价不宜定得过低，避免因过低的价格限制导致部分供应商参与积极性不高，或框架协议采购征集失败。

创新做法让框架协议采购不再难了

办法总比困难多。面对框架协议采购的实践难题，多地、多单位在“尝鲜”框架协议采购的同时，也都推出了一些创新做法。

根据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称《办法》）的要求，服务类品目小额零星采购方式从原来“定服务商”的定点模式转化为“定服务”的框架协议采购模式，换言之，将服务货物化，明确服务内容、服务标准、所涉及的货物质量标准、服务工作量的计量方式等。

然而，服务需求难以标准化的问题一直困扰着从业人员。据了解，服务类项目受服务时间、服务标准、服务商运营模式等因素影响，导致不同采购项目、不同供应商的计价基础有所不同。例如，对于按时间计费的服务项目，有的供应商以4小时为一个区间报价，而有的供应商以6小时为一个区间报价。按照以往的定点采购模式，供应商可以根据服务和人员要求等按订单报价，并给予约定优惠。但采用框架协议采购方式，选择哪种计费模式以及保持多大程度的计费精度，则需要做细致的调查研究。

对此，中央国家机关政府采购中心（以下简称国采中心）广泛调研，反复论证，创新产品组合方式，在印刷类框架协议采购中，采用“标准印刷品+定制服务”模式，使标准产品和定制服务排列组合，生成多样化的产品，有效地破解了需求多样、产品难以穷举等问题。具体做法是：国采中心指定其印色、用纸、封口方式、印量等属性，使其具有唯一性和确定性，便于供应商报价、比价。因为定制服务是在标准印刷品基础上增加的服务项目（如彩色印刷、封口方式等），所以国采中心仅规定其计费依据和限价。当征集时，将响应人对标准印刷品的报价作为评审依据，对定制服务的报价仅做备案；当采购时，在采购人选取标准印刷品后，根据项目需求增加定制服务项目，从而实现个性化需求。

面对框架协议采购这一“新成员”，犯难的还有供应商。为此，山西省公共资源交易中心针对多品目框架协议采购，发布了《框架协议采购办理指南》，从账号注册、工具下载、个人信息维护到响应登记、征集文件获取、响应文件制作、响应文件上传，再到开标文件上传、开启前签到、响应文件解密、唱标，手把手教供应商如何顺利完成这九大步骤。

框架协议采购走上电子化之路

《办法》第七条明确规定，框架协议采购应当实行电子化采购。据此，许多地方今年开通了框架协议采购系统。

3月15日，江苏省政府采购框架协议电子采购平台在全省启用，此平台依托预算管理一体化系统和“苏采云”政府采购交易系统，实现了采购人从填报采购实施计划、登录平台下单采购到合同管理与付款的全流程线上封闭运行，实现小额度、多频次采购的规范透明、便捷高效。

8月20日，甘肃省框架协议电子化采购系统全面上线，在原有网上商城系统的基础上进行功能拓展，打通了与现有政府采购电子化系统的互联互通。同时，完成了与甘肃省政府采购网、甘肃省公共资源交易中心的数据推送及场地预约，以及与数字证书CA厂商的平台对接。

在多地宣布框架协议采购系统上线的消息后，有从业者提问道：“框架协议采购和电子卖场有何区别？未来，电子卖场将何去何从？”

对于上述疑问，上海市财政局政府采购管理处副处长徐舟曾在接受本报记者采访时表示，两者并没有必然联系。电子卖场与框架协议采购中必须先明确具体采购标的、再围绕采购标的进行价格和质量竞争的机制有根本不同。

“不过，这并不意味着框架协议采购与电子卖场完全没有交集。如果电子卖场的运营机制符合《办法》规定，比如，某直辖市针对集中采购目录内品目建立的电子集市，那么，它既是一种电子卖场，又属于框架协议采购的范畴；如果电子卖场的运营机制不符合《办法》的规定，比如，目前多数地方所建立的电子卖场，那么，它就只是电子卖场，而不是框架协议采购。”徐舟说。

就目前情况而言，电子卖场借助其前期深耕市场的经验教训和强大的系统功能，为框架协议采购提供了一片“沃土”。框架协议采购可借助电子卖场执行采购各环节，并将电子卖场作为框架协议采购实施的电子化平台。对此，深圳交易集团有限公司有关工作人员建议，框架协议采购出台后，电子卖场想要继续发展，一是要更智能地实现电子卖场采购系统化，提升采购人用户体验；二是要扩充集采目录外品目，为采购人自行采购提供采购渠道，优化采购人招标流程。未来，电子卖场可以发展成为一种针对小额零星采购的综合性交易平台，不仅有直购、竞价、反拍等功能，而且还能够执行框架协议电子化采购。