亚利聊政采（159期）：专家论证招标文件，一定要专家说了算吗？

在政府采购过程中，招标文件既是投标人编制投标文件的依据，也是专家评标、定标的依据，同时还是签订采购合同的依据。可以说，招标文件统领采购全过程，决定着政府采购的成败。一些重大采购项目，往往要把专家咨询论证作为一道程序。那么，招标文件制作必须采纳专家的论证意见吗?

近期就发生了这样一个案例：

一个服务采购项目，采购金额超过一千万，属于重大项目，按规定必须公开征求意见，并组织专家论证。于是，采购代理机构从专家系统中随机抽取了3名行业专家，组成论证小组。采购人派代表参与了项目论证。对于是否设置行业协会认定的资质作为投标门槛时，采购人代表和专家出现了分歧：论证专家认为没有法律明文禁止行业协会资质不能作为门槛，并且该行业协会的权威性是公认的，重大项目必须设置准入门槛，才能保证采购质量。但采购人却认为行业协会资质的权威性有待论证，既然没有规定必须要把该资质作为投标准入条件，并且招标文件公开征求意见时没有供应商质疑，那么就不应该设置门槛，这样才能更加保障竞争充分。由于都不能说服对方，双方无法达成一致意见。

搞专家论证，是采购人说了算呢？还是专家说了算呢？换句话说，招标文件编制必须采纳专家论证意见吗？

对于这个问题，业界有两种不同的观点。

一种观点是支持专家。理由是，既然实行专家论证制度，专家就是监督的第三方，更能客观专业地出具意见。只要专家的意见没有违反法律规定就必须执行。实践中，一些地方就以规范性文件形式规定，专家论证修改后的招标文件，原则上任何人不得修改；特殊情况下采购人若提出修改，须征得原论证专家的同意。

另一种观点是支持采购人。理由是，采购人才是制定采购需求的主体，承担的是采购主体责任。根据责权对等原则，应当赋予采购人对需求最终确定和把关的权利。专家的论证意见作为采购人的参考，由采购人决定是否采纳，这样更为合理。在招标文件没有违反法律法规的前提下，采购人只需对不采纳专家意见说清具体理由即可。

我比较认可第二种观点，从目前的法律规定看，对专家论证意见是否强制采纳并没有立法层面的规定。从政府采购的流程逻辑看，应以采购人的意愿为制定需求的基础，其他相关建议应作为参考。

对此我建议，各地应把握重点原则，完善出台专家论证制度。主要包括三个方面内容：一是界定好专家论证的范围，不宜搞“一刀切”，要求所有项目都进行论证。应结合实际，兼顾效率与公平，合理设置项目论证范围，比如对技术复杂的大项目引进专家论证。二是论证小组的组成，应明确采购人不得派代表作为论证小组成员，但必须参加论证会，同时要求在论证过程中不能发表倾向性或其他影响公正性的意见，以确保论证结论的客观公正。三是明确专家论证结论的效力。建议回归法律定位，从各参与方的权力义务责任出发，明确权责：原则上专家意见仅供参考，以采购人意见为准。具体做法是，论证专家对论证意见负责；采购人对采纳专家意见情况和最终形成的招标文件负责；采购代理机构对采购程序公正性等负责；财政部门对争议事项进行裁定以及监督各方职责履行。