亚利聊政采（179期）：深改路线图画好，专家评审制度何去何从？

《深化政府采购制度改革方案》不久就要出台了！2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过。政府采购深改致力于构建一套现代政府采购制度。现代政府采购制度有六大标志：一、采购主体职责清晰；二、交易规则科学高效；三、监管机制健全；四、政策功能完备；五、法律制度完善；六、技术支撑先进。

为建立起现代政府采购制度需要建立健全四个机制：一是集中采购机构的竞争机制；二是政府采购的代理和评审机制；三是科学高效的采购交易机制；四是健全的政府采购监督管理机制。尤为重要的是两个强化，一要强化采购人的主体责任，二要强化政府采购的政策功能。

深改方案的实施细则有望近期颁布。人们不禁要问：具有鲜明中国特色和初级阶段特征的专家评审制度将何去何从呢？

首先，我们还是要承认，专家评审机制在政府采购初级阶段发挥了重要的作用。

建立中央、地方两级专家库；随机抽取专家；专家独立评审。这套评审专家运行机制，让专家不知道评的是谁，让供应商不知道是谁评的自己。在政采改革初期和经济转型时期，我国法制体系、诚信体系以及监督机制还不完善，政府采购专业化和规范化水平还不高，专家评审机制可以解决采购人“不专业”“不公正”的痛点问题，也压缩了采购人寻租的空间。

目前，中央和全国省级财政部门均建立了专家库，人数超过20万。专家评审，使得政府采购运行在很大程度上更规范、更透明、更具公信力，规避了采购人的寻租风险。可以说，专家评审制在我国政府采购改革初期发挥了重要的作用。

毋庸讳言，专家评审制也存在一些问题。突出的表现就是专家不够、专家不专、专家不公。举个例子，2009年财政部首次处罚了4名评审专家。因为这4名评审专家在参与国家机关政府采购项目评标时，对两家供应商投标文件中完全相同的响应内容，一个打分畸高，一个畸低，直接影响了中标结果。有供应商质疑，4名评审专家对投标文件进行复核后，仍然不愿改正，坚决维持原评标结果。专家不公，由此可见一斑。

目前对评审专家给予警告、罚款、列入不良记录、取消专家资格的处罚不在少数。2016年至今，据我们全媒体平台不完全统计，全国有53名专家被处罚，其中有22名专家被处以300到1万不等的罚款。这50多名专家应该说是“不公”专家中少数被处罚的。

由此也不难看出，专家的管理及处罚还是有很大难度的。专家评审制的核心是评审专家，专家通过选聘程序以独立身份参与政府采购评审，不是主角胜似主角。名义上只有评标权，实际上却有定标权。这种做法导致采购人名义上有定标权，实际上呢，经过代理机构和评审专家双层代理，基本上丧失了定标权。采购人的责任大于权力，评审专家权力大于责任。责权不对等，就意味着合理的权力无法行使，而必要的制衡则微弱无力。

参照招标投标管理体系引入了专家评审机制, 并强调公开招标为主要采购方式。政府采购法制度设计在一定程度上剥离了预算单位，尤其是主管预算单位，作为采购主体的责任与自主权。形成了一个由采购人、采购监管机构、采购代理机构、评审专家四方共同组成的权力制约和权力平衡的体系，造成的后果就是：“无人负责、不愿担责、难以追责”。所谓的评定分离制度实际上是专家定标，这也是目前饱受诟病的焦点与症结所在，迫切需要作出变革。随机抽取专家看似是“双”盲，即采购人不知评审专家，专家不知供应商。但实际运行中，尤其是专家偏少的市县，10多年下来，彼此都是熟人。说严重点，随机抽取的评审专家机制在一些地方，变成了少数人“控标”的游戏。究竟专家评审制该何去何从呢？

政府采购深改方案要求坚持问题导向，强化采购人主体责任，改进政府采购评审机制。我认为专家评审制应进行以下几个方面的改革。

一、进一步强化采购人的主体责任，还权于采购人，还责于采购人，让采购人责权对等。

当前我国评标定标环节需完善的核心是进一步明确采购人的主体责任，包括采购人的定标权以及采购人与评标委员会的法律关系。定标权是采购人的责任和业务，评标委员会只是代为评审，定标责任的主体应该是采购人。采购人有权根据项目需求特点自主组建评标委员会、自主选择评审专家。同时，将评审专家库以及随机抽取定位为协助采购人更好地选择评审专家的工具。第三方专家不是必须从专家库中抽取；不是必须随机产生；不是必须占三分之二以上比重。

二、严格限定专家评审的自由裁量权

一是完善采购文件模板。对采购文件的评标要素进行认真量化、细化。评标标准也要细化、量化。加大评分项中的客观分，降低评分项中主观分的比重，降低专家的自由裁量权。

二是限定评审专家的作用。让专家评标，让采购人定标，实行评标与定标相分离，加大采购人的自主定标权。深圳搞的就是评定分离制，采购人的责任感增强，满意度提升。

三、专家更多地回归咨询本位

改进评审制度，进一步强调专家的参谋咨询作用，而不是一上来就打分、就排名次。专家库不会取消，将来从现行的专家评标制向“聘任加服务”制转变。

脱胎于工程建设招投标的专家评审制，对于金额相对较小、项目数量较多、评审时间较短的政府采购项目来说，并非完全适用。发挥专家的咨询作用，而弱化其决定权，可以考虑推行“聘任——服务”机制。由采购人和采购中心选取少而精又相对固定的专家，尤其是技术专家提供咨询服务，专家对咨询服务的质量负责，并领取相应的报酬。决定权由采购人和采购代理机构行使。

强化采购人的主体责任，我建议可以参照美国采购官制度。采购人在采购中居主导地位，每年定期接受培育，专业度较高。专家呢，发挥智库和外脑的作用，服务的重点在技术，服务的方向前伸后延。所谓前伸，就是参与采购需求的编制与论证，尤其是复杂技术的咨询。协助采购人形成完整、合规、明确的采购需求，符合法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求，同时符合采购人实际工作需要。所谓后延，就是技术专家参与采购的履约验收。对采购项目提出客观、专业的验收参考意见。技术专家更多地参与需求论证和履约验收，可以起到咨询和导购的作用。

当然，我国政府采购专家评审机制应当走向国际通行的评定合一的采购官制度。但这必将是一个漫长的过程，需要制度体系的不断完善，需要培育专业化、职业化的采购官员，也需要建立专业化、职业化的采购体系等。