亚利聊政采（245期）：102号令实施后劳务派遣方式用工合规吗？

大家都知道，《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）从2020年3月1日起开始实施，刚好满月了。为了防止理解跑偏、滥用泛化现象，准确把握政府购买服务的购买主体、承接主体、购买范围、负面清单、方式程序等要点，财政部2020年1月22日发布了答记者问，对7个热点问题做了回应。但是，法规是很原则的，实际中仍有不少问题困扰着大家。有人在易采通有问有答频道里提问，或者私信我们咨询实务中遇到的难题。亚利从中挑出三个问题今天试着作答，欢迎网友拍砖。这三个问题是：

第一，中央本级采购人长期购买会计师事务所驻场服务，与102号令第十条冲突吗？

第二，政府现在仍有大量临时工采用劳务派遣形式，102号令实施后不得列入政府购买服务范畴，该怎么办？

第三，政府购买服务和政府采购服务有什么关联和异同？

本期音频亚利就这三个问题，聊聊政府购买服务的102号令。

我们先来回顾一下政府购买服务的发展沿革。政府购买服务发端于20世纪70年代。按照国际惯例，政府购买服务分为三种类型，第一类是公共部门向私营部门购买公共服务，以美国、英国为代表；第二类是公共部门让非营利组织提供公共服务，以德国、意大利为代表；第三类是强调政府在公共服务提供中的主体地位，以日本、新加坡等亚洲国家为代表。我国的政府购买服务探索始于20世纪90年代，发端于上海、深圳等地。推广政府购买服务是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定的一项重要改革。2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。2014年12月，财政部联合民政部、原工商总局颁布了《政府购买服务管理办法（暂行）》。随着改革不断深入，政府购买服务也出现了一些新情况新问题，如有的地方和部门购买内容泛化、对购买主体和承接主体把握出现偏差、绩效考核薄弱等。去掉“暂行”两个字的102号令，对政府购买服务作了进一步完善。相信102号令必将大大推动购买服务的发展速度。

现在回到三个问题上来。这三个问题都是由102号令第十条引起。那么，第十条为什么引发了诸多疑惑呢？这一条规定了政府购买服务的负面清单，把6类事项请出了政府购买服务的范畴。这六项服务分别是：

一，不属于政府职责范围的服务事项。如私人事务。

二，应当由政府直接履职的事项。如国防、外交、财政、市场监管等职责。

三，政府采购法、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目，比如把PPP项目当作购买服务项目操作；

四，融资行为。财政部2017年发出的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），明确要求地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资等；

五，购买主体的人员招录聘用、劳务派遣方式用工、设置公益性岗位等事项，如政府部门的合同制用工通过劳务派遣公司发工资。

六，法律法规及国务院规定的其他事项。

那么，政府购买服务适宜什么项目呢？这是由《财政部政府购买服务指导性目录》列明的。

现在回到第一个问题上来。中央级采购人购买会计师事务所驻场服务，与102令并不矛盾。负面清单里规定的6类事项，前两项涉及国家机关的职能定位，通俗地讲，就是购买者对自身的职责定位要把握准确，不能通过“政府购买服务”伸手去干分外的事，也不能懒政当甩手掌柜，将自己本职工作通过“政府购买服务”另外花钱找第三方来干。会计师事务所驻场服务，主要是辅助采购单位做好财务审计、清产核资审计、基本建设预决算审计等。就如，处理投诉是财政部门的事情，但采购部门购买了律师事务所服务，可以从中得到法律咨询等服务。

回到第二个问题。规范的政府用工原则上只有一种情形。那就是，按照三定方案要求，行政单位履行法定职责，在编制内招聘录用公务员，直接给在编的人员发工资。对于维持自身运转所需的服务，比如物业服务、网站运维服务等，可以通过服务采购的形式实现。但现在，政府部门管的事越来越多，要求也越来越高，许多政府部门都感到人手严重不足。这也正是我国大力推行“放管服”的深层原因。但是，一些地方，特别是一些基层政府，采用劳务派遣方式用工，带来了诸多后患，应该予以警惕。

那么，政府部门以劳务派遣方式用工，不能作为政府购买服务，应该怎么办呢？

按照102号令第十条第五项的规定，购买主体的人员招聘、劳务派遣用工、设置公益性岗位，这类事项都不能纳入政府购买服务的范围。为什么呢？我理解，主要是要依法行政，确保“三定”方案的刚性，不在编制外随意用工。否则，通过劳务派遣买人买岗位，会实质性地突破编制，也会造成巨大的用工风险。

那么，政府如果有临时性、阶段性的任务怎么办呢？可以通过购买服务的形式来实现。阶段性任务一旦结束，购买服务的合同履行完毕，人员也就可以撤离回到原来的公司。所以，不允许劳务派遣用工的情况下，完成阶段性任务，政府部门不是买人买岗，而是买服务实现的。通过劳务派遣用工，这条路走不通了。

第三，政府购买服务和政府采购服务有什么关联和异同呢？

首先，政府购买服务属于政府采购服务，或者说，政府购买服务属于政府采购服务的子集，二者在制度设计上是衔接的。《政府采购法实施条例》对服务的定义包含两层，第一层是政府自身运转所需服务；第二层是政府向社会公众提供的公共服务。政府购买服务，无论是购买主体的国家机关、使用资金的财政性资金性质，还是采购对象的服务类别，都符合《政府采购法》对政府采购的定义。因此，102号令明确，政府购买服务项目采购环节方式、程序的执行和监督管理，均按照政府采购相关法律法规执行。

其次，政府购买服务是一项改革举措。服务采购是指各级国家机关、事业单位、团体组织采购服务的行为。通常情况下，政府购买服务是政府把公共服务以及政府履职所需的服务事项，交由具备条件的社会力量和事业单位承担。具体内容包括六个方面，即基本公共服务，如养老、助残；社会管理性服务，如社区管理；行业管理与协调性服务，如行业协会；技术性服务，如环境监测；政府履职所需辅助性事项，如法律咨询；和其他。

政府采购服务和政府购买服务的购买主体和承接主体有什么不同呢？

关于购买主体，《政府采购法》的定义是各级国家机关、事业单位和团体组织，包含三类，范围较大。政府购买服务的主体则是，各级国家机关。党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位、使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，参照执行。

关于承接主体，采购法规定的是：法人、其他组织、自然人。购买服务的承接主体范围更大，在满足政府采购法有关供应商资格条件规定的前提下，承接主体范围为：依法成立的企业、没有财政拨款的社会组织，公益二类和从事生产经营活动的事业单位、农村集体经济组织、基层群众性自治组织以及具备条件的个人。可见，购买服务的承接主体更为宽泛，没有财政拨款保障的社团和事业单位也加入了政府购买服务的承接主体行列。

简单概括一下，政府购买服务的购买主体缩小了，强调其国家机关属性。政府购买服务的承接主体扩大了，以适应一段时间内事业单位等改革的需要。