亚利聊政采(271)：采购人可以规定联合体的成员数量吗？

一个采购项目，招标公告规定接受供应商组成联合体投标，随后发布了更正公告，规定联合体只能由两家供应商组成。有供应商质疑，该更正公告的规定，不符合《政府采购法》及其实施条例的规定？那么，三个供应商组成联合体参加投标，是否合规呢？

对于这个问题，站在不同的角度，会有不同的答案。大部分采购人或者代理机构的回答都是可以这样要求，理由有两个：

第一，这是法律赋予采购人的权利。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令）第十九条规定，采购人或者采购代理机构应当在资格预审公告、招标公告或者投标邀请书中载明，是否接受联合体投标。如未载明，不得拒绝联合体投标。87号令关于联合体投标的规定，实际上把是否接受联合体投标作为一项权利，赋予了采购人。因此，规定联合体成员的数量多少，可以理解为是这项权利的内涵。

第二，项目管理的需要。联合体是针对具体采购项目而组成的一个临时性组织，随着项目的开始采购而产生，随着项目的完成交付而解散。虽然《政府采购法》第二十四条规定了，联合体应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务，并就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。但由于对风险和利益的分配可能产生分歧，联合体之间不配合甚至产生矛盾的现象时有发生。在实践中，联合体成员过多，不仅对合同履行无益，而且也会给采购人进行项目管理带来较大难度。为此，采购人或者代理机构会根据采购项目的具体特点及供应商的履约能力，合理限制联合体成员的数量。

但是，也有一些供应商和专家认为，不能规定联合体的数量。理由也有两点：第一，是否接受联合体投标，是采购人权利；但拟定联合体成员的数量，却是供应商的权力。既然采购项目接受联合体投标，供应商按《政府采购法》规定，向采购人提交联合协议载明联合体各方承担的工作和义务即可。拟定联合体成员的数量，是联合体各方的自愿行为。限制联合体成员的数量，等于限制了投标人之间的竞争，属于违法行为。

第二，限制联合体成员的数量不利于政府采购政策的落实。政府采购引入联合体的原因之一，就是落实政府采购政策。按照《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库[2011]181号)相关规定，鼓励大中型企业与小型、微型企业组成联合体，共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动。如若限制联合体成员的数量，使得供应商在拟定联合体成员时，会排斥小企业，不利于落实政府采购政策。

我们知道，政府采购引入联合体的原因主要有两点，一是增强供应商的竞争实力和履约能力；二是落实政府采购政策，大企业帮带小企业投标履约。

政府采购对于符合规定的联合体，给予评审优惠，供应商在拟定联合体成员时应予考虑。我的观点是：是否接受联合体投标，是采购人的法定权利，这个权利包括限制联合体成员的数量范围，即可以设置联合体成员的数量上限，如要求联合体成员不超过5家。采购项目接受联合体投标的，采购人可以限制联合体成员的数量上限，并在招标文件中做出明确规定。但需注意的是，不能强制规定供应商必须组成联合体，包括强制规定联合体的成员只能有多少家，例如要求联合体的数量只能为2家。一句话，采购文件可以规定联合体成员的范围值，而不能规定一个固定值。