亚利聊政采(308)：采购需求管理，如何遏制“采的便宜、用的贵”？

“采的便宜、用的贵”，是某些采购项目的一大特点，如有的医疗器械，设备的采购价格并不高，但试剂、耗材的使用成本却很高，而且只能用这家供应商的。有的设备，采购价格不高，但能耗高，在全生命周期中，使用成本是采购成本的若干倍。“买的便宜、用的贵”这一顽疾怎样在政府采购过程中给予遏制呢？本期音频亚利就结合7月1日就要实施的《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）和大家详细聊一聊。

22号文第二十一条第四款规定：需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审时考虑的因素。什么是“全生命周期成本”？简单地说，就是产品“由生到死”全过程中所产生的总费用。从成本构成角度分析，采购标的的采购成本、使用成本、处置成本等构成了“全生命周期成本”。在传统观念中，采购成本仅仅是产品的初始价格和安装调试费用，缺乏产品后续运行成本和处置成本的关注。因此，一直以来采购人往往只追求初次采购成本最佳，而对使用成本、处置成本等未给予应有的重视，造成采购费用低，使用费用高的项目运行局面。

亚利曾和一位政府采购立法专家做过交流：我国政府采购立法之初没有考虑全生命周期成本管理，的确是一个不足，主要原因是政府采购制度改革的时间不长，对于政府采购制度的理解不深所致。

据业内人士测算，使用周期较长、运维复杂的商品中，采购成本占全生命周期成本的比例在10%—50%之间。以客车为例：采购成本仅是车辆全生命周期成本的冰山一角—20%左右，后期持续产生的燃料成本、维保成本等使用成本则占80%。但遗憾的是，这些后续的成本却未在采购决策中给予必要的重视。

那么，哪些项目更适合全生命周期成本管理呢？亚利认为，以下四类项目应该适用：一是后期运行成本高、能耗大、检修费用高的设备项目，如中央空调、配电设备、电梯设备等。有数据显示：中央空调通常要占到办公物业能源消耗的40%以上；二是对可靠性要求高，发生故障可能引起较大损失或影响的设备，如UPS电源、服务器、计算机网络设备等；三是技术升级快、强调后续兼容的科技类产品。一旦采购某一家的产品，后续的系统维护及保养升级等，均很难由其他供应商的产品或服务来进行适配；四是绿色采购项目。由于前期投入大、出货量还没起来，往往一次性采购成本较高，但从全生命周期成本角度综合考虑，反而总成本往往比普通产品更划算。

那么，怎样结合采购项目做到全生命周期成本管理呢？22号文还进行了一个系统的制度设计。第十条对采购需求调查内容的规定就包括：“了解可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况”。这就要求：在采购需求调查阶段，采购人要承担主体责任，应当将后期维护成本和废弃成本在内的全生命周期成本考虑进去。亚利在此给大家分享一个成功的案例。某代理机构采购3台空调机组，需求调查时该代理机构就采用了“全生命周期成本”分析方法。首先，从技术、质量、业绩、服务等方面，认真对多家空调制造业产品情况进行分析和筛选，挑选出三家知名一线品牌的供应商作为调查对象；然后，对这三家供应商的主要性能参数进行了比较，从热水用量、用电功率、冷却水用量以及年运行费用等方面进行成本分析。第二步，通过查询行业信息以及参考同类产品价格，对三台空调机组的价格进行仔细测算，并将使用成本纳入价格评审。最后，通过公开招标确定了最合适的供应商。中标人所提供的空调机组，制冷效率最高，水、电、汽的用量最少，按三年一个维修周期计算，运行成本可节约10万多元。

全生命周期成本管理要求采购人具备评价后续成本的能力和方法，这在客观上会倒逼采购人必须提高把握项目采购需求的专业能力。依据22号文第二十八条规定：采购人可以自行组织确定采购需求，也可以委托采购代理机构或者其他第三方机构开展。因此，采购人需要开门做采购，主动与项目相关行业科研机构、行业协会、认证机构、专业媒体机构等积极合作，制定项目后续成本的评价体系。

需要明确的是，依据22号文的立法主旨，采购人委托的第三方机构起的是专业服务的支撑作用，采购人并不能因此推卸其在采购需求管理中的主体责任。采购人在全生命周期成本管理中对技术实现方式、价格评价方案的决策应当承担主体职责和法定义务。

22号文第二十一条提出采购人“可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审时考虑的因素”。亚利认为：把“全生命周期成本”设置为“评审时考虑的因素”的情形有三种：价格因素、评审因素、实质性要求。如果设立为价格因素，应当是全生命周期成本评价体系测算的总报价而不是一次性配置报价；如果设置为评审因素，则应当为可以定量的指标。22号文第二十一条还规定：参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标。需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重。不可量化的全生命周期成本评价指标应当设置为实质性要求。

一般来说，采购项目的业务部门是后期维护成本和废弃成本的承担者，因此，采购人要想做好全生命周期的成本管理，在确认采购需求阶段应当积极与业务部门沟通，听取他们的专业意见、后续反馈、审查结论。22号文第三十二条规定，采购需求和采购实施计划“审查工作机制成员应当包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构”。这就给“业务”部门参与采购需求管理，设置了法律上的权利和义务。

全生命周期成本管理，本质上是政府采购“物有所值”理念的必然要求。为了遏制“采的便宜、用的贵”，22号文要求采购人在采购需求阶段树立“全生命周期成本”理念，并构建了完备的的制度设计，从源头强化了采购人的主体责任，并吸纳相关专业咨询机构参与，这对于推动政府采购制度改革，促进政府采购从注重采购程序到注重采购结果的根本转变，意义极为深远。