亚利聊政采(312)：提需求，如何变经办人员的个人意志为集体决策？

重采购程序的合法合规，轻采购结果的物有所值，这是我国政府采购制度长期存在的一个问题，也是深化政府采购制度改革的一个着力点。采购需求的碎片化、倾向性和挤牙膏式的呈现方式，固然是亟需改进的，但采购需求形成的随意性和个人意志特点，也是必须要彻底改变的。《政府采购需求管理办法》(财库[2021]22号，以下简称22号文）对此做了一系列的制度安排。

首先来看一个案例：某单位招标采购一套音视频导播设备，一项实质性要求为：“须提供中国质量认证中心颁发的国家强制性产品认证证书(CCC证书)复印件（加盖厂商公章）”。招标文件发出后，供应商A先质疑后投诉，理由为：该项实质性要求规定必须加盖厂商公章，自己为某品牌厂商的代理商，盖不了厂商的公章，因为另一投标人B提前与该品牌厂商约定：除了供应商B，其他代理商一律不给授权和加盖厂商公章。财政部门在投诉处理中发现：该项实质性要求是采购人一位经办人员在审查采购代理机构编写的采购需求时特意添加上去的，认定其存在指向性，属于“以不合理的条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇”。

本案例是典型的投标供应商通过围猎品牌厂商、采购人具体经办人员进而操控中标结果的违法行为。要求“加盖厂商公章”属于“厂商背书”、排斥其他供应商的行为；依照《政府采购货物和服务招标管理办法》（财政部令第87号）第十七条的规定，把厂商背书作为资格条件构成“对投标人实行差别待遇或者歧视待遇”，是被明令禁止的。那么，在本案例中，不把厂商盖章设为资格条件但设置为实质性要求可以吗？答案也是不可以的，因为实质性要求与资格条件一样具有“一票否决”的性质，因此把厂商背书设为实质性要求同样是被禁止的，即便是设置为评审因素，也是不为法律所鼓励的。

本案例中，采购人具体经办人员特意添加“加盖厂商公章”作为实质性要求，这成为供应商实施控标的关键。怎么消除采购人一些具体经办人员在采购需求阶段任性、违规的个人操作？《政府采购需求管理办法》(财库[2021]22号，以下简称22号文）实施之前这是一项制度空白。过去的政府采购制度更多地强调交易环节的程序规范，但对采购活动开始前采购需求管理的内部控制缺乏可操作的制度约束。政府采购法律体系也仅限外部化的规制或者规范，把建立健全相应内控制度的权利让渡给了采购人自己。实践中，不少采购人具体经办采购事务的往往就是一两个专职人员，他们与接受委托负责确定采购需求的采购代理机构之间的沟通通常也是碎片的、随意的。基于现实中的强弱对比地位，一些采购代理机构出于抢揽业务的考虑，对采购人经办人员的意见甚至违法违规的要求照单全收。凡此种种，一两个经办人员对采购需求的把握和对供应商及其产品的偏好就代替了采购人的集体决策。一旦采购经办人员被供应商围猎，就会出现类似本案例中的廉政风险。但由于缺乏制度约束，经办人员的个人操作又多是私密性的、非书面形式的，查实情况、追究责任往往具有一定的难度。

22号文要求基于采购需求、采购实施计划建立内控机制，对需求管理进行一般性审查和重点审查，重点审查的着力点放在四个方面：非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查、履约风险审查。类似本案例中设置“加盖厂商公章”这一歧视性条款，进行重点审查时就会被发现，必须纠错后重新进行需求审查。

采购需求审查如何构建运行机制？22号文第三十二条还规定，采购需求管理审查工作机制成员应当包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构。这就意味着：采购需求管理的审查机制克服了少数采购经办人员包办的弊端，必须让本部门、本单位采购、财务、业务、监督等内部机构共同参与、集体决策。而且，采购需求和采购实施计划的调查、确定、编制、审查等工作应当形成书面记录并存档。也就是说，采购、财务、业务、监督等每个内部机构审查的过程和意见都要形成书面记录并存档，全过程留痕，倒逼每一个参加审查的内部机构人员审慎履行义务，从而杜绝采购人具体经办人员采用电话等非书面方式进行个人操作。这是22号文第三十四条的明确规定。

22号文第三十六条还把投诉、举报处理延伸到采购需求管理内控环节。在政府采购项目投诉、举报处理和监督检查过程中，发现采购人未按22号文规定建立采购需求管理内控制度、开展采购需求调查和审查工作的，由财政部门采取约谈、书面关注等方式责令采购人整改，并告知其主管预算单位。对情节严重或者拒不改正的，将有关线索移交纪检监察、审计部门处理。如此明确的规定从法律责任角度要求采购人必须建立起内部多部门参与的集体决策、单位责任为特征的采购需求管理内控制度，堵住采购人具体主管或个别经办人员个人随意操作的漏洞。

长期以来，需求大而化之、交易程序空转、内控制度缺位是我国政府采购诸多问题的症结所在。22号文的实施，可谓抓住了问题的源头和关键，填补了需求管理制度的空白。各位政府采购同行尤其是采购人，要学好用好22号文，夯实专业化基石，推进我国的政府采购实现从“重程序的合规性采购”向“重需求的专业化采购”转变。