亚利聊政采(314)：疫情压减预算，三年服务项目如何避免履约风险？

政府采购合同在履约过程中可能会遇到难以预料的一些风险，如何才能避免履约风险呢？《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）首次确立了政府采购合同风险管控机制，要求采购人在采购活动开始前，编制采购实施计划时，预判合同订立安排和合同管理安排中所有可能的风险，并制定相应的管控措施，经采购人内控制度下的集体审查通过后，作为编制采购文件的依据，以降低采购失败的概率，提高采购质效。本期音频亚利就和听友聊一聊政府采购合同风险管控这一话题。

首先来看一个案例。某省博物馆采购保安和保洁服务，2020年项目预算为1200万元。按招标文件要求，合同约定服务期限为三年，采购人与中标供应商一年一签合同。合同履行一年后，因疫情原因博物馆的预算压减，2021年保安和保洁服务项目预算直接降到了800万元。由此带来的直接影响是采购人这个三年服务期限的合同难以继续履行。也就是说，如果按照原合同执行，采购人难以支付后续款项；如果降低合同金额而服务内容不变，中标供应商无法接受；如果降低合同金额的同时减少服务内容，又变成了另外一个新的合同。采购人陷入了左右为难的尴尬境地。

面对这种情况，采购人内部经过多次讨论，还是两种意见难以统一：第一种意见是，按照当年的800万元预算支付，减少采购内容，比如原来要求保安人员1200名，现在调整为800名，服务标准不变。如果中标服务的供应商可以接受，那就续签2021年度的合同；第二种意见是，重新招标，因为预算金额做了调整，采购需求和服务标准都发生了变化，完全变成了一个新的采购项目。究竟采用哪种意见呢？采购人内部争议很大，于是找到亚利团队来咨询。

这个案例具有一定的典型性。2020年疫情爆发以来，李克强总理在政府工作报告中明确提出，要大力优化财政支出结构，坚决压减一般性支出。各级政府都要过紧日子，非急需非刚性支出压减50%以上。在此大背景之下，如何做好预算压减后的政府采购，就是各级预算单位必须处理好的问题。

那么，上述案例中，采购人究竟如何处理才依法合规呢？

亚利认为，《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）第二十四条规定，政府购买服务合同履行期限一般不超过一年；在预算有保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过三年的政府购买服务合同。就本案例而言，虽然采购人招的是三年的服务项目，但采购合同一年一签，实行的是分期交付、分期考核、分期付款的办法。大家知道，签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同是以预算有保障为前提条件的。受疫情影响，预算压减，三年的合同就失去了赖以存在的前提。《民法典》第一百八十条规定，因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。疫情属于不可抗力，预算下调是基于不可抗力所做的重大政策调整。在一年服务期满后，采购项目应该按2021年的预算安排，重新采购。

对此类问题，如何避免预算压减带来的风险，亚利还认为，根据《政府采购需求管理办法》相关规定，采购人应当将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，而采购需求管理包括确定采购需求和编制采购实施计划，实施相关风险控制管理。

采购人在编制采购实施计划时，应该充分研究采购过程和合同履行过程中的风险，判断风险发生的环节、可能性、影响程度和管控责任，提出有针对性的处置措施和替代方案。采购过程和合同履行过程中的风险包括国家政策调整、实施环境变化、重大技术变化、预算项目调整、因质疑投诉影响采购进度、采购失败、不按规定签订或者履行合同、出现损害国家利益和社会公共利益情形等。

回到上面的案例，对于采购需求相对固定性、有延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算有保障的前提下，也应按照三年服务期一次采购、合同一年一签的原则，编制采购实施计划，并在招标文件中充分告知供应商合同续签的前提条件。据此开展采购活动，就可以大大减少采购过程和合同履行过程中的争议和管控合同履行过程中的风险。