亚利聊政采(315)：采购需求管理，如何遏制“逢采必招”？

各位听友，一直以来无论采购项目的需求明确不明确、完整不完整，采购人一窝蜂地去用公开招标方式，以至于“逢采必招”，甚至几万元的项目都去招标。为什么会出现这种现象呢？一方面，是由于《政府采购法》规定了公开招标是政府采购的主要采购方式，采购人用起来没有风险，审计与巡视时好过关；另一方面是采购法律法规对公开招标采购方式的适用情形只规定了数额标准，缺失了采购项目需求完整、明确、合法合规这个重要前提。结果认认真真走了程序，最后却是“质次价高周期长”再加经常废标，供应商和采购人都不满意。

为了治愈这一顽疾，2021年7月1日起施行的《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文），抓住采购需求管理这一源头，强调采购需求与采购方式、评分方法、定价方式、合同类型“五位一体”的内在逻辑，规定达到公开招标数额标准，且采购需求客观、明确的，适宜采用公开招标方式。否则，即使达到了公开招标的数额标准，也应当采用谈判（磋商）方式，这就从制度上扭转了一窝蜂选择公开招标的习惯做法。

来看一个案例。某预算单位准备举办一个大型文化展览活动，需要采购展览陈列及装饰装修设计，预算150万元，要求3月内交付。当地公开招标数额标准为200万元，采购人认为公开招标公开透明，符合审计制度要求，坚持采用公开招标方式。临近开标，多家供应商提出询问，采购代理机构由此发现采购文件中对设计的主题元素、展览方案、活动流程等多项描述不明确、不完整，影响投标人投标响应，前后三次进行了更正，并顺延了开标时间。在合同履行阶段，又因为需求约定不清楚与中标供应商反复交涉，导致最后工期紧，质量差，整个文化展览活动社会评价不高。

在亚利看来，这是一个错用滥用公开招标采购方式导致采购结果不佳的典型案例。首先，“展览陈列及装饰装修设计”，需要供应商针对设计项目的主题定位、亮点打造，具备文化挖掘、主题营造、造型演绎的能力。而这些都属于创意的范畴，并没有客观的技术标准和参数，因此采购需求很难做到“客观”。其次，文化活动要面向社会开放，空间上必须考虑人性化布局，以及场内空间的舒适度。第三，为了契合受众的心理，需要运用数字影片、触摸屏等易于观众接受的展示手段；第四，为了使活动顺利进行，供应商还需要提供入场观众的组织和路线设计。如何提供这些设计方案、解决方案、组织方案，供应商显然比采购人更擅长，或者说采购人对整个方案很难做到“完整”“明确”。

采购人对采购需求的描述，既无法做到“客观”，又无法做到“明确”，显然是不适合采用公开招标方式的。那么，应该怎么圆满地组织好这类服务采购项目呢？22号文第十九条第四款规定：不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，如首购订购、设计服务、政府和社会资本合作等，一般采用谈判（磋商）方式采购。具体到本案例，如果采用竞争性磋商，采购人可以提供项目详细的背景信息和具体要求，供应商在磋商中可以不断地丰富、完善响应的设计方案、解决方案或者组织方案，这种磋商谈判向供应商借了力借了智，既能发挥供应商的专业优势和能动性，又能完善购项目的服务内容和标准，避免了“延期开标”，大大提高了采购效率，也为供应商履约预留充分的时间去完善设计方案，可谓一举多得，供采双赢，何乐而不为呢？遗憾的是，为规避外在风险，在不适宜采用公开招标时采用公开招标，既流失了效率，又牺牲了理想的结果。

22号文围绕需求特点，把“采购需求客观、明确”又分为两小类，并规定了相应的采购方式、评审方法、定价方式。第一类是，采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素，采用固定总价或者固定单价的定价方式；第二类是，采购需求客观、明确，且技术较复杂或者专业性较强的采购项目，如大型装备、咨询服务等，一般采用招标、谈判（磋商）方式采购，通过综合性评审选择性价比最优的产品，采用固定总价或者固定单价的定价方式。由此可见，只有“采购需求客观、明确”的项目，才能适用公开招标。

22号文强调，采购方式、评审方法、定价方式和合同类型的选择应当符合采购需求特点，亚利认为，这凸现了采购需求对于选择何种采购方式的引领作用，是对此前滥用公开招标方式的矫正。十多年来“逢采必招”的风气，有望因为22号文的新规定得到改善。

随着国民经济的发展、政府采购的规模和品类越来越多，采购需求也越来越复杂多样，公开招标周期长、效率低、成本高、不够灵活等缺点也越来越显现出来。对一些小额或者采购需求无法做到客观、明确的项目一味适用公开招标，这种状况从7月1日22号文施行为节点也该改改了。

构建采购需求与采购方式等相匹配的交易制度，是深化政府采购制度改革的核心要求。这从22号文的相关规定可以管中窥豹。已经公布的《政府采购法（修订草案征求意见稿）》删除了“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的表述，并取消了“公开招标数额标准”这一概念。可以看到，公开招标和非招标方式将不再以金额为限，完全由采购人根据采购需求特点确定。这将进一步确立采购需求与采购方式、评审方法、合同类型相契合的内在逻辑，实现我国的政府采购从“重程序的合规性采购”向“重需求的专业化采购”的转变。