亚利聊政采(318)：需求管理，供应商履约能力可以设置为评分项吗？

在政府采购实务中，评分项如何设置的问题，难度大、争议多，往往也是个别采购人、采购代理机构变相操纵采购结果的手段。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）对评分项的设置做出了全新的规范，对滥用履约能力作为评分项予以了遏制，描绘了《深化政府采购制度改革方案》的趋势和走向，彰显了评审因素设置的原则性和公正性。本期亚利就和各位同行聊一聊。

先看一个案例：某代理机构接到一个公开招标项目委托，采购人经办人员称：此前多个采购项目履约时扯皮太多，领导对采购效果非常不满意，但又不得不付款。为了杜绝这种情况，领导要求采购过程中要设法筛掉没有实力的供应商，尽可能让履约能力强的供应商中标成交。为此，采购人经办人员提出：一定要把履约保证金作为评分项，供应商在投标文件中承诺中标后交纳的履约保证金越多得分越高，承诺交纳履约保证金的金额达到合同金额30%以上的，可得最高分值10分。问题是，这样把履约保证金设置为评审因素合法合规吗？

大家知道，履约保证金是中标成交供应商对其履约意愿和能力做出的一种财力担保，可以从一个侧面反映其履约意愿的高低。显然，供应商交纳更多的保证金以表明自己履约的诚意，这是采购人所乐见的。那么，上述案例中可以把履约保证金等体现履约能力的商务响应因素设置为评分项吗？

亚利认为：履约保证金和投标保证金一样，是采购人有权在采购文件中载明的、适用于供采双方的约定条款。但这种约定必须符合法律的规定，这是前提条件。《政府采购法实施条例》第四十八条规定，履约保证金必须以保函等非现金形式提交，且不得超过政府采购合同金额的10%。因此，要求供应商承诺交纳的履约保证金超过合同金额10%，并赋予相应的分值是不合法不合规的。

那么在合法合规的金额范围内，把交纳履约保证金多少的承诺这个因素设置为评分项，可以吗？答案也是，不可以。

22号文在第十九条中按照采购需求的特点，把政府采购项目分为两类：第一类是采购需求客观、明确的项目，此类项目又分为两种：规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购；技术较复杂或者专业性较强的采购项目，如大型装备、咨询服务等，一般采用招标、谈判（磋商）方式采购。第二类是不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，如大型装备、咨询服务等，一般采用招标、谈判（磋商）方式采购。鉴于询价、谈判采用的是最低价成交的方式，在现行的政府采购制度中不存在“评分项”一说，这里亚利就以招标和磋商方式为例，分析22号文对评分项设置要求的最新变化。

对于第一类采购需求客观、明确，规格、标准统一的招标和技术较复杂或者专业性较强的磋商项目，按照22号文第二十一条规定：采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标。而第六条对于“采购需求”的定义也是围绕采购标的进行的，并不包含保证金等供应商商务响应的因素。也就是说：对于采购需求客观、明确的项目，评分项的设置只能来自采购标的本身、采购需求本身，而不能是基于供应商的投标（响应）和承诺。由此可以得出结论，采购需求客观、明确的项目，无论是规格、标准统一的招标项目，还是技术较复杂或者专业性较强的磋商项目，把履约保证金等体现履约能力的商务因素设置为评分项，都是不合适的。那么，此类项目中，哪些因素可以设置为评分项呢？22号文第九条规定：“技术要求和商务要求应当客观”，因此，对于采购需求客观、明确的项目，基于采购需求本身的客观、量化指标，比如明确的技术指标或参数才可以设置为评分项。不久前公布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》第六十七条规定：技术和商务评审因素应当是技术和商务要求中的量化指标。非量化指标应当作为实质性要求，不得作为评分项。履约能力不得作为评审因素，只能设置为资格条件或实质性要求。这和22号文的规定是一脉相承的。因此可以说，22号文的颁布实施起到了立法先导的作用。

具体到上述案例，供采双方履约时扯皮太多以致采购结果不满意，类似事情一再发生，采购人首先要自我审查，这些项目的采购需求是否做到22号文要求的“合规、明确、完整”？是否做到“清楚明了、表述规范、含义准确”？技术要求和商务要求是否做到客观、量化？履约过程的监督、反馈是否到位？如果采购人本身做得无可挑剔，供应商确有违法失信行为，那就应当及时报告财政部门，由财政部门予以供应商罚款、禁止参加政府采购活动等惩戒，可以在一定程度上遏制供应商履约不到位的行为。切不可把所有的履约责任推到供应商头上，动用多交履约保证金的违规办法来增加他们投标（响应）的难度。这和落实放管服、优化营商环境的大背景背道而驰。

对于第二类不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的磋商项目，22号文第二十一条做出了明确的规定：供应商经验和能力对履约有直接影响的，如订购、设计等采购项目，可以在评审因素中适当考虑供应商的履约能力要求，并合理设置分值和权重。其中的“供应商经验”主要表现为：业绩、奖项，“供应商能力”则主要指：生产设备的技术水平，团队专业能力、学历、职称，生产和经营管理水平等。也就说在此类项目中，供应商的履约能力是可以设置为评分项的。但是需要注意的是，有两个适用要求：第一是必须“对履约有直接影响”的能力，第二是对供应商能力要“适当考虑”。从中可以看出，即便是不能完全确定客观指标、采用磋商方式采购的项目，把履约能力设置为评分项，也是有条件、有限制的，能不用则不用；即便用，每一项的单项分和履约能力的累计评分，也不宜过高。比如服务项目，如科研项目，团队和项目负责人的学历、职称应当是对履约有直接影响、不可忽视的因素，设置为评分项是没有问题的。但像上述案例，交纳履约保证金的多寡对供应商的履约并不具有直接的影响，因此也不宜把供应商交纳履约保证金多少的承诺设置为评分项。

22号文在强化需求源头引领作用的同时，在评审因素设置方面，强化综合评分法评审因素的客观量化要求，减少评审过程的人为干预，对于完善评审制度、推进整个政府采购制度的改革都将产生深远的影响。