亚利聊政采(319)：采购需求管理，如何落实政府采购支持创新？

强化政府采购的政策功能，让政府采购在支持创新、扶持中小企业发展等方面力度更大、措施更实、效果更好，是《深化政府采购制度改革方案》指明的改革方向。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）在供应商资格条件设置、评审规则设定、合同类型选择等方面进行了一系列制度安排支持创新和关键产业发展，本期语音亚利就结合22号文和政府采购同行聊一聊。

先看一个案例：某创业公司研制一种特种灭火无人机产品，主要应用于消防救援，灭火无人机的远距离侦查、图传和信号控制、载弹量、投弹速度、灭火区域等多项性能，公认是业内领先。产品量产后，多次参加消防单位组织的无人机采购项目均告失败，原因很简单：这些灭火飞行器采购项目在供应商资格条件中，均要求所采购的产品必须提供1万小时的安全飞行作业记录档案。

从案例中，该创业公司无缘政府采购主要原因是由于其业绩无法满足采购项目所要求的资格条件。资格条件是供应商参与政府采购竞争的“门槛”，供应商无法提供一定小时的安全飞行作业记录档案，无论其产品和需求多么匹配，也将被一票否决、失去进一步竞争的机会。本案例中资格条件要求该供应商提供1万小时的安全飞行作业记录的业绩，这对没有业绩的创新产品无疑于判了死刑，这样做对于鼓励创新、促进整个经济产业升级、高质量发展是极为不利的。22号文第十八条规定：“涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。”不能提出“同类业务合同”，实际上是不能提出销售业绩要求，不能提“生产台数”“使用时长”是限定不能提出生产、量产、应用推广的规模要求。应该注意的是：这里表述的“业绩要求”不限于业绩资格条件，也包括实质性要求和评审因素。也就是说，采购政府采购政策支持的创新产品，既不能把业绩设置为资格条件和实质性要求，也不能设置为评审因素。

22号文做出这样的规定，是落实政府采购政策支持创新和关键产业发展的具体体现。政府采购是一种以需求为基础的创新政策，在引导产业发展方向、降低创新风险、培育领先企业和创新产品的市场竞争环境、提高创新企业竞争力等方面应该发挥重要作用。从长期来看，政府采购创新产品比研发补贴更能在多个领域激发更大的创新活力，政府采购政策天然地建立在市场竞争机制的基础上，其政策功能的落实不需要额外增加财政支出，也不影响各领域既定的公共服务目标实现，相较于其他财政政策工具具有独特优势，成本更低，产出更高。

众所周知，支持创新是促进经济高质量发展的必然要求，但创新周期长、投入多、风险大、失败率高。作为创新主体，供应商仅凭个体力量很难抵御血本无归、乃至关门倒闭的风险。那么支持企业创新，政府采购怎么做呢？22号文第十九条规定：对于首购订购等项目，采购人可以根据实现项目目标的要求，采用成本补偿等合同定价方式。这里的“首购”，通常指对于前沿高新技术企业或科研机构生产或开发的，代表先进技术发展方向首次投向市场的产品，通过政府采购方式由采购人率先采购的行为；这里的“订购”，是指对于国家急需研究开发的重大创新产品、技术、软科学研究课题等，通过政府采购方式面向全社会确定研发和生产机构的行为。显然，首购和订购的产品应当具有首创研发性质，属于创新产品政府采购政策扶持的对象。为了化解创新风险，22号文规定，对于首购订购项目，可以签订成本补偿合同，合同总价中，采购人承担了项目实际发生的一切费用，同时还需要另外付给供应商商定的利润即酬金。这样，中标成交供应商不承担任何履约风险，并能够获得可以预期的报酬，这对于中标成交供应商而言，无需考虑项目投入失败的风险，可以一门心思地投入到关键技术、关键产品的攻关研发。

如何进一步强化支持创新等政策功能的落实呢？22号文第三十一条还规定，重点审查中的采购政策审查，主要审查是否落实支持创新等政府采购政策要求。第二十六条规定，采购人编制的采购实施计划必须报财政部门备案，而“落实政府采购政策”是必须报备的事项。第三十七条把投诉处理延伸到了采购需求管理环节，要求在投诉、举报处理和监督检查过程中，对发现的不符合政府采购政策等问题要依法处理。

22号文在第十四条中将“支持创新”列在了政府采购政策功能的首位，并在现行的政府采购制度中正式明确了“首购（第十九条1处）”“订购（第十九条、第二十一条、第二十三条各1处）”制度安排。这和已经公布的《政府采购法（修订草案征求意见稿）》《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》的立法精神是一脉相承的。从采购需求源头丰富支持创新工具，将政策要求嵌入到预算编制、绩效目标、需求确定、方式选择、项目评审、合同管理等环节当中的路径逐渐明晰。什么是首购？什么是订购？此类项目怎么评？合同怎么签署？亚利相信还会有更有力的支持创新政策出台，后续政策可期。

采购需求管理在政府采购活动中具有源头地位，22号文在整个政府采购制度建设中起到了建章立制的引领作用。7月1日起实施以来，22号文牵动着政府采购各位同行的目光，亚利用15期音频（305-319期）就22号文的重点内容和制度创新进行了探讨，赢得各位同行的热切关注，每期收听量均达到创记录的3万-5万。如：22号文创新地提出了“全生命周期成本”的理念，308期亚利就谈了如何遏制“采得便宜、用得贵”，收听量达5.5万；22号文明确多方案报价的评审方法，316期亚利引用一个长笛采购的典型案例，剖析了多方案报价的采购实施方案，收听量达5.1万；22号文确立了采购需求和采购方式、评审规则、定价方式、合同类型“五位一体”的内在逻辑，315期亚利就探讨了如何遏制“逢采必招”，收听量达4.7万；22号文首次确立了合同风险的处置制度，309期亚利就探讨了怎么遏制中标人随意弃标，收听量达3.6万……期期火爆、屡创新高，亚利可以深切感受到各位同行对政府采购制度深化改革的关心与关注。