亚利聊政采(321)：采购需求管理，主管预算单位“指导”责任是什么？

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）第五条在强化采购人对采购需求管理的主体责任之外，还特别明确了“主管预算单位负责指导本部门采购需求管理工作”，并多处强调主管预算单位在采购源头内控制度中的指导地位，填补了采购人内控制度的空白，这将有助于促进采购人内控制度的法治化。主管预算单位对采购需求管理的指导作用具体体现在哪些方面呢？亚利结合22号文的有关规定和各位同行聊一聊。

首先，什么是“主管预算单位”？22号文第四十三条进行了解释，即负有编制部门预算职责，向同级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织。通俗地讲，主管预算单位是一级预算单位，即直接向财政部门申报预算资金，并对所属预算单位分配和转拨预算资金的一级预算单位。比如，某市各个公立中小学校是独立的二级预算单位，也就是采购人的适格主体，而主管中小学校的该市教育局即为主管预算单位。

应该说，在政府采购活动中，采购人是买家、是主导者，也是政府采购需求的发起者和决策者，其行为影响着整个政府采购活动的展开和最终效果。而主管预算单位是采购人预算编报的审核者、款项支付的监督者。在实际工作中，主管预算单位往往还是采购人的业务上级指导，对采购人的人权、事权、财权具有支配权力。可以说，主管预算单位对于采购人具有更为直接、不可替代的实际影响力。亚利经常听到一些采购人说“谁直接管我，我就听谁的。”采购人挂在口中的这个“谁”通常就是指主管预算单位。

因此，基于主管预算单位、采购人之间的特殊关系，政府采购制度将二者的权利、职责捆绑起来是应然之意。但是，在过去的政府采购制度中，主管预算单位不是政府采购活动的参加方，更像是一个超然的外部审核人，仅仅在非招标采购方式选取、采购人自行选定专业评审专家、补抽评审专家等少数环节，要求须经主管预算单位审定或者同意，至于主管预算单位的权利、义务和法律责任几乎是一片空白。

22号文第一次明确了主管预算单位在本部门采购需求管理工作中的指导责任，相应地，还进行了一系列制度安排。第十一条规定除了金额特别大、风险非常高、社会关注度高的三类项目应当进行需求调查外，还设置了一个兜底条款：主管预算单位或者采购人可以规定需要开展需求调查的其他采购项目。主管预算单位一般也是采购人的业务指导者，对采购人的业务发展需求非常熟悉，因此，其对采购人采购标的的各项需求，相关的技术要求和商务要求，也应该有所了解才对，所以主管预算单位要求对某些项目进行需求调查，也是制度安排的必然。

22号文在第四章“风险控制”详细规定了采购需求和采购实施计划的审查机制，也就是一般审查和重点审查。那么，除了四类特别的项目之外，怎么划分一般审查项目和重点审查项目呢？22号文第三十三条规定，一般性审查和重点审查的具体采购项目范围，由采购人根据实际情况确定。主管预算单位可以根据本部门实际情况，确定由主管预算单位统一组织重点审查的项目类别或者金额范围。这一规定首先明确了：采购需求审查机制的主体是采购人。但是，主管预算单位认为某个项目影响重大，关系到民生，要重点把握，需要由自己审查，采购人应当予以配合。22号文还倡导主管预算单位建立内控机制，在本部门内打破采购人的界限建立统一的采购需求调查机制和采购需求管理审查机制。把政府采购由原来几个专职采购人员的个人责任转变为单位责任、个人操盘变为集体决策。

亚利认为，内控管理在确保采购预算、采购需求以及整个采购流程的合法性、合理性、科学性方面居于枢纽地位。但是，采购人政府采购内控怎么搞？怎么“控”？“控”什么？长期以来都处于短板，这也是政府采购政策在实践中走样、实际效果变味的症结所在。主管预算单位是部门预算的责任主体，采购预算是部门预算的组成部分，因此，主管预算单位对政府采购政策的执行和实际效果负有不可推卸的责任。22号文借鉴国际经验，针对我国实际，把原来认知上的外部法规不予管辖的内部制约纳入法治轨道，这是22号文在内控制度建设方面的巨大突破。

22号文还把主管预算单位纳入了政府采购监管的对象。第三十六条规定：在政府采购项目投诉、举报处理和监督检查过程中，发现采购人未按22号文规定建立采购需求管理内控制度、开展采购需求调查和审查工作的，由财政部门采取约谈、书面关注等方式责令采购人整改，并告知其主管预算单位。对情节严重或者拒不改正的，将有关线索移交纪检监察、审计部门处理。其中的“书面关注”是财政部门对于主管预算单位在监管手段的一大创新。书面关注，是指财政部门向采购人的主管预算单位发送书面关注函，告知其下属单位即采购人存在的问题，请其对相关问题予以关注，加强监管，并采取措施防范此类情况再次发生。拒不改正的，还要将有关线索移交纪检监察、审计部门处理。

综上所述，22号文对于主管预算单位权责对等的制度设计，打破了内控管理的内外界限，丰富了监管手段，完善了监管体系，可谓一项不容忽视的制度创新。管中窥豹，可见未来修法中“健全政府采购监督管理机制”的端倪。