亚利聊政采(339)：开标一览表分项报价与报价清单不一致，到底如何修正？

采购实践中，遇到采购标的数量多的“药单子”项目，经常出现开标一览表分项报价和投标文件报价明细表不一致的情况。出现此种情况，应当如何修正价格呢？亚利查阅各地财政部门、司法机关的判例，发现认定结果不尽相同。本期音频亚利就结合相关法律规定和各位同行聊一聊这个话题。

先看一个案例：某单位办公用房定制办公家具采购项目，招标文件规定：办公柜组（共7项）最高限价为154.25万元；会议桌椅项目（共6项）最高限价为95.744万元。超过分项最高限价的投标文件无效。在开标环节，A公司开标一览表的投标报价总价为210.5488万元，低于办公柜组加上会议桌椅总价；办公柜组71.45万元，低于招标文件限定的154.25万元最高限价；但会议桌椅为139.0988万元，远远高于招标文件限定的95.744万元的最高限价。也就是说，开标一览表中A公司会议桌椅的分项报价，超过了招标文件规定的最高限价。

在评审环节，评标委员会却发现：A公司投标文件中总价虽然没有变，但投标文件报价明细表却出现了与开标一览表不一致的情形，会议桌椅项目、办公柜组项目的报价与开标一览表中的两项报价掉了个儿，变成了：办公柜项目（共7项）为139.0988万元；会议桌椅项目（共6项）为71.45万元。也就是说：在投标文件报价明细表中，其分项报价是符合招标文件规定的分项最高限价的。

紧接着，评标委员会启动了澄清程序，A公司书面承认其开标一览表分项价格有误，澄清内容如下：总报价为210.5488万元，办公柜组的报价为139.0988万元，会议桌椅报价为71.45万元，投标报价以澄清价格为准。评标委员会认可了A公司的澄清结果，评标结果A公司中标。投标人B公司对这一结果不满，认为：A公司的开标一览表分项报价与投标文件报价明细表明细不一致，应适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十九条第一款第一项的规定：投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准，以开标一览表确定A公司的会议桌椅报价，A公司的澄清事项属于对投标文件的实质性修改，因为开标一览表的分项报价超招标文件规定的分项报价的最高限价，投标文件应当被判为无效。

处理投诉的财政部门认为：对于上述分项报价搞反的问题，中标人A公司按照评标委员会的要求进行了书面澄清，表示开标一览表报价有误，会议桌椅报价为71.45万元，并通过了资格审查和符合性审查。同时，根据报价明细表的内容，会议桌椅按单价汇总金额为71.45万元，可以佐证A公司开标一览表将会议桌椅报价和办公柜组报价填反，属于笔误，其澄清未改变投标文件的实质性内容，且不属于87号令第五十九条规定的情形。中标供应商A公司会议桌椅报价为71.45万元，未超过招标文件规定的最高限价。B公司的投诉事项不成立。B公司不服，经过行政复议、向法院提起行政诉讼，一审二审后审理终结，行政复议机关、两审法院均支持了财政部门的处理意见，驳回了B公司的请求。

首先需要说明一下本案例中招标文件涉及的分项最高限价问题。在政府采购活动中，为了促进党政机关厉行节约，对通用办公设备、家具规定了严格的资产配置标准：如办公桌的配置标准，中央行政事业单位司局级人员不得超过4500元，处级及以下人员不得超过3000元；而办公椅配置标准司局级不得超过1500元，处级及以下人员不得超过800元。这是强制性规定，如果招标文件没有限定，则可能导致废标；而投标文件没有按照招标文件规定的分项限价进行报价，则应当判定投标无效。本案例中，A公司在开标阶段会议桌椅报价远远高于招标文件限定的分项最高限价，投标文件应判为无效标，不存在澄清的可能性，因此，评标委员会后续启动澄清程序是违规的。

本案例的关键点还在于对法条的理解与适用。投诉人B公司认为应当适用财政部87号令第五十九条第一款第一项：开标一览表与投标文件内容不一致以开标一览表为准。因此，中标人A公司的投标文件应认定为投标无效，中标结果自然也应当认定为无效。而受理投诉处理的财政部门及后续的行政复议机关、一审二审法院则认为，本案例应当适用于87号令的第五十一条，属于前后表述不一的文字错误。A公司可以对开标一览表作出必要的澄清，其理由是：招标投标是签订合同的过程，应适用《民法典》意思自治原则。并推定：投标人在编制投标文件中的投标报价时，通常先编制报价明细表，后由报价明细表汇总得出总价，最后才据此填写开标一览表中的大小写金额。因此，投标文件明细表中的报价应当是投标人最原始的真实意思表示。所以，应当根据投标文件报价明细表来修正开标一览表的报价。

这样的做法是否有道理呢？换而言之，能否通过探究投标人的真实意思表示来修正投标文件尤其是开标一览表报价呢？亚利持不同意见。诚然，意思表示是民事行为的最核心要素。一个民事行为是否有效，意思表示是否真实，是最关键的要件；意思表示不真实，民事法律行为当然无效。从这个角度来说，通常应认定：投标文件明细表中的报价应当是投标人的真实意思表示，由于疏忽造成的“笔误”的的确确不是其真实的意思表示。那么，是不是就可以简单用投标文件明细表中的报价修正开标一览表的“笔误”呢？亚利并不认同。投标人确实属于民事主体，但更是商事主体，因此，探究投标人投标行为的有效性，不能考察其民事意义上的意思表示是否真实，而应当适用商法最突出的原则“外观主义”。什么是“外观主义”呢？外观主义是基于维护交易安全的考虑，以交易主体的行为外观为基准，推定交易主体的外在客观表示即为真意，而不再进一步探究其真实的意思表示。

具体到本案例，从常识上看，投标人是出资人基于专门营利目的设立的市场主体，通常表现为商事主体——公司；而投标文件的编制人员要么是投标人内部人员、要么是委托外部的第三方机构，在利益上是有偿的雇佣或者委托关系，在专业上是相互间的信任关系。因此，编制投标文件的人员对于开标一览表内容的真实性负有比一般民事行为更强的审慎义务，这一审慎义务应当足以使相对人推定其外在就是真意。也就是说，外观主义应当成立。就本案例来说，就是A公司开标一览表中，会议桌椅的分项报价139.0988万元应予以认定，并因超过分项最高限价而导致其投标无效，而不应当探究投标文件报价明细表的报价是否属于真实的意思表示以及是否属于笔误。因此，评标委员会、受理投诉处理的财政部门及后续的行政复议机关、一审二审法院在此方面的认定都是值得商榷的。

应当注意的是：2021年新施行的《民法典》第一百七十条“职务代理”中已经借鉴商法确立了外观主义的原则：“ 执行法人或者非法人组织工作任务的人员，就其职权范围内的事项，以法人或者非法人组织的名义实施的民事法律行为，对法人或者非法人组织发生效力。”举例来说，C公司广告业务员甲在一年中连续五次持公司授权书去D公司洽谈某设备销售业务、签订合同并顺利履约，不久后，已经离职的甲、没有携带授权书和D公司又签订了该设备的销售合同，其效力应当由C公司承担。为什么？因为甲此前五次持C公司授权书签订合同并顺利履约，足以让D公司认定甲第六次签约是真实性的代理C公司业务，C公司应当承担履约责任，即使此时甲已经从C公司离职、也没有持C公司授权书，即已经构成外观主义。那么，这样的制度对于C公司是否存在不公平呢？答案是否定的，因为甲从C公司离职，通常要向C公司提出申请、要经C公司同意。显然，C公司有足够的时间通知甲手里的客户D公司等：甲已经从本公司离职，并安排其他客户经理和客户D公司等做好交接。这样，就履行了审慎义务和告知义务，甲在D公司方面造成的外观主义就不复存在了。

因此，当事人自身在审慎义务上的瑕疵（即本人与因）是构成外观主义的条件。具体到本案例，投标人在整个事情的过程中是否存在审慎义务上的瑕疵呢？这是显然的，投标文件的编制人员把开标一览表和投标文件报价明细表中的分项报价搞错（即所谓的笔误），甚至一项报价超出了分项最高限价。投标是投标人基于营利目的从事的经营行为。为了战胜对手获取利益，投标人应当组织内部人员对开标一览表分项报价、投标文件报价明细表进行核对。否则，投标人、投标文件的编制人员就是没有尽到岗位职责和专业上的审慎义务。

需要指出的是：适用“外观主义”的目的是为了强化商事主体的责任感、维护交易安全。具体对招标投标活动而言，采购人和采购代理机构组织开标、评标委员会评审等环节具有程序上不可逆的法定性。如果探究投标人编制开标一览表和投标文件的真实意思表示，必然导致程序的反复和混乱，给交易安全带来不必要的纷争。因此，在招标投标领域对开标一览表等报价事项修正环节应首先适用“外观主义”。

碰到类似本案例开标一览表分项报价和投标文件报价明细表不一致的情形，该如何处理呢？请各位政府采购同行发表自己的看法。