亚利聊政采(342)：框架协议可以让供应商资格库合法化吗？

2022年伊始，财政部就公布了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，简称110号令）。作为政府采购领域的第六个部长令，110令将于2022年3月1日起施行，这意味着“框架协议”将成为政府采购的第七种采购方式，从根本上构建起小额、多频采购的长效机制。110号令一经公布便引发了政府采购同行的广泛关注。有些同行认为：“框架协议和一直沿用的协议供货、定点采购差不多”“框架协议为供应商资格库提供了法律依据” “110号令实施后供应商资格库就合法化了”。这些认知符合110号令的立法本意吗？本期音频亚利结合近日对110号令的研习理解和各位同行聊一聊。

首先，亚利要强调的是，财政部是认定政府采购方式的法定机关，这一法定地位来源于《政府采购法》第二十六条的授权，这也是制定110号令、认定“框架协议”这一全新采购方式的法律依据。实践中，一些地方的从业人员把协议供货、定点采购，甚至电子卖场中的商城直购、网上议价、电子反拍、网上竞价、批量团购等，均称为采购方式，这是不对的。目前，协议供货、定点采购等，并没有统一的法律制度来规范，因此，它们并不是采购方式，而是集中采购模式的一种实现形式。

110号令第二条对 “框架协议”做出了定义，从中可看，“框架协议”和协议供货存在三个极为类似的特点：一、明显的两阶段特征，第一阶段：通过公开程序确定入围供应商，第二阶段：采购人和入围供应商订立采购合同；二、第一阶段入围的供应商不是唯一的而是多个；三、采购标的为技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的小项目。

但是，仔细研读110号令你会发现，“框架协议”在适用范围，尤其是采购需求确定、定价机制、第二阶段合同授予等方面与 “协议供货”迥然不同，不能把二者混为一谈。

先看看适用范围差异。实践中，协议采购通常仅为集中采购目录内、小额零星的采购项目。而110号令第三条则规定了框架协议采购的三种主要情形，除了集采目录内、小额零星的货物和服务项目外，还包括目录外、年度采购限额标准以上的两类服务项目：一类是本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，即自采自用的智力服务项目；另一类为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，即自采他用的政府购买服务项目。因此，“框架协议”和“协议供货”的适用范围并不一致，而且后两种目录外服务项目主管预算单位可以委托社会代理机构实施采购。可以概括为一句话：协议供货范围小，框架协议范围大。

再看看采购需求确定方面，精细程度有别。采购需求要做到完整清晰明确，这是确保采购竞争性、公平性的前提。但是，协议供货长期以来处于无法可依、各行其是的状态，加上采购标的庞杂繁多，不少征集人没有在细化采购需求上下功夫，喜欢粗放地按照品目打包征集供应商入围，这就导致了协议供货普遍存在采购需求粗放的突出顽疾。对此，110号令第十二条做出了针对性的规定：要求按照《政府采购品目分类目录》，必须将采购标的细化到底级品目，货物项目应当明确货物的技术和商务要求，包括功能、性能、材料、结构、外观、安全、包装、交货期限、交货的地域范围、售后服务等；服务项目应当明确服务内容、服务标准、技术保障、服务人员组成、服务交付或者实施的地域范围，以及所涉及的货物的质量标准、服务工作量的计量方式等，并细分不同等次、规格或者标准的采购需求，合理设置采购包，以确保采购标的的精准、明确。可以概括为一句话：协议供货基于粗糙的采购需求，框架协议则基于细化的采购需求。

在定价机制方面，二者差异更大。由于采购标的和需求不明确，必然导致协议供货普遍缺乏严格的定价机制。报价多是由厂商以出厂价或销售指导价为基准，报出价格折扣率，而出厂价或销售指导价又为厂商所掌控，由此造成协议供货价格虚高的痼疾也就在所难免了。110号令第十三条规定：征集公告和征集文件应当确定框架协议的最高限制单价，这就要求供应商必须按照采购标的进行报价，能预估采购数量的，还要求明确预估采购数量，以期达到一定程度的“带量采购”竞争效果。那么，如何确定“最高限制单价”呢？110号令做出了进一步的硬性规定：货物项目，单价按照台（套）等计量单位确定，其中包含售后服务等相关服务费用。服务项目，单价按照单位采购标的价格或者人工单价等确定，所涉及货物的费用，能够折算入服务项目单价的应当折入，需要按实结算的应当明确结算规则。那么，“最高限制单价”怎么来定呢？110号令明确：有政府定价的，执行政府定价；没有政府定价的，应当通过需求调查，并根据需求标准科学确定。那怎么开展需求调查呢？110号令第十一条又规定，确定框架协议采购需求应当开展需求调查，听取采购人、供应商和专家等意见。面向采购人和供应商开展需求调查时，应当选择具有代表性的调查对象，调查对象一般各不少于3个。这里的两个“应当”都是强制性规定，这在操作层面，为通过需求调查确定“最高限制单价”提供了制度支撑。这样，在整个采购过程中，构建“最高限制单价——入围单价（协议价格）——实际成交价格”逐次递减的价格约束机制，堵塞了协议供货价格虚高的漏洞。可以概括为一句话：协议供货一般是采购人与供应商自由谈价，框架协议则是确定了明确且严格的定价机制。

合同授予规则方面，规范性、透明度是一大分水岭。行业对协议供货另一个诟病是，由于采购需求粗放、大箩筐，定价机制缺乏约束力，导致入围时滥用 “资格标”。某省一个通用办公设备项目，入围供应商竟然超过700家，但在合同授予阶段多数入围供应商实际成交挂零，一单也没有，还白白付出了一笔入围代理费。同时，由于对成交结果缺乏披露机制，严重损害了政府采购的形象。110号令第六条等规定：框架协议遵循竞争择优、讲求绩效的原则，应当有明确的采购标的和定价机制，不得采用供应商符合资格条件即入围的方法。并对框架协议订立和合同授予这两个阶段都有相应的规范。封闭式框架协议采购的，征集人应当在框架协议签订后3个工作日内通过电子化采购系统将入围信息，告知适用框架协议的所有采购人或者服务对象。征集人应当确保征集文件和入围信息在整个框架协议有效期内随时可供公众查阅。在合同授予阶段，要求确定成交供应商的规则在第一阶段征集文件中公开，封闭式框架协议的成交结果要公开。实际成交了多少合同，分别都是谁被授予了合同，都要施行信息公开，从而确保了合同授予阶段的透明度和约束力，方便入围供应商了解成交结果、彼此监督。可以概括为一句话：协议供货存在资格入围滥用情形，合同授予环节缺乏制度约束，框架协议不得采用资格入围，合同授予规则和结果必须公开，接受供应商监督。