亚利聊政采(343)：框架协议采购如何防范 “质次价高”？

长期的采购实践中，协议供货、定点采购 “价格虚高”的问题一直饱受诟病，主要的表现有三：一，采购需求粗放、定价机制缺失，技术和价格不具可比性和竞争性；二，搞政府采购专供产品，市场找不到，价格不可比，类似产品价格自然虚高；三，以本机低价入围，后续耗材价格却远超市场价格，导致“采得便宜，用得贵”。为了根除这些弊端，3月1日起施行的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令），制定了一整套较为完备的制度。本期音频亚利和各位同行一起，继续交流分享自己研习110号令的心得体会。

众所周知，采购需求细化、明确，是技术、价格可以有效竞争的前提，也是采购结果物有所值的根本保障。110号令要求按照《政府采购品目分类目录》，必须将采购标的细化到底级品目，并合理设置采购包，尽可能细分每一个采购包的等次、规格或者标准需求，并规定每一个采购包的最高限制单价，从而确保采购标的明确，技术和报价具有有效竞争性。例如：依照《政府采购品目分类目录》，信息安全设备（A020103）处于目录的第四级（前三级：A货物-A02通用设备-A0201计算机设备及软件），其底级品目还有14种，具体包括：防火墙（A02010301）、入侵检测设备（A02010302）、入侵防御设备（A02010303）、漏洞扫描设备（A02010304）、容灾备份设备（A02010305）、网络隔离设备（A02010306）、安全审计设备（A02010307）、安全路由器（A02010308）、计算机终端安全设备（加密狗、U 盾等A02010309）、网闸（A02010310）、网上行为管理设备（A02010311）、 密码产品（A02010312）、 虚拟专用网（VPN）设备（A02010313）、其他安全设备（A02010399）。如果采购需求仅以“信息安全设备（A020103）” “计算机设备及软件（A0201）”而不是以14种底级品目来确定采购标的、设置采购包的话，就会导致“防火墙（A02010301）”和“计算机终端安全设备（加密狗、U 盾等A02010309）” “安全路由器（A02010308）”等十几种底级品目产品在技术、价格上完全不可比，响应产品之间的有效竞争更是无从谈起。长期以来，由于涉及庞杂的采购标的和诸多入围供应商，实践中，协议供货的采购标的是一个大箩筐、采购包设置粗放，进而导致技术、价格竞争机制失效，为采购结果“质次价高”埋下了根源性的隐患。110号令第二十四条进一步规定：每个供应商对每个采购包只能用一个产品进行响应，从而在供应商、响应产品与每个采购包之间建立唯一的对应关系，避免响应供应商用不平衡报价策略进行多产品组合报价，影响价格竞争。如：对竞争激烈的通用产品报高折扣率、对竞争比较少的产品报低折扣率，从而凭借产品线优势，锚定入围资格，干扰价格竞争。

为了防范采购价格虚高，110号令还对“定制”“政府采购专供产品”设置了高压线。规定：供应商响应的货物原则上是市场已有销售的规格型号，不能采用专供政府采购的产品。之前在协议供货中，一些配置、功能完全相同或类似的电子产品，被供应商贴上“政府采购专供”的标签后，价格甚至比市场同类产品高出数千元，由此引发的“天价采购”“豪华采购”等现象使社会各界强烈不满。更为重要的是：“专供”的前提是采购人的“内定”和供采双方的合谋。采购人以“办公需要”为名，多花钱采购的 “定制”产品超出了办公需要；供应商以“政府采购专供产品”为由抬高价格，规避了市场价的比较。不仅导致采购结果价格虚高，更是腐蚀了政府采购廉政建设的基石。在“党政机关坚持过紧日子，勤俭办一切事业”的政策背景下，110号令对于“政府采购专供产品”的限制应当得到不折不扣的落实。

在协议供货的推行中，诸如打印机、复印机、多功能一体机等耗材变动成本较高的办公设备采购时，普遍存在“采得便宜，用得贵”的问题：设备采购时低价入围，但后续耗材价格却远超市场价格，110号令引入“全生命周期成本”理念，对耗材使用量大的复印机、打印机等设备采购项目，要求供应商对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价，并在评审时把专用耗材报价设为因素。2021年7月1日施行的《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）首次提出了“全生命周期成本”这一概念。我国政府采购立法之初，为什么没有考虑全生命周期成本管理呢？这一方面是由于制度之初对于政府采购制度的理解不深；另一方面是当时社会经济发展的状况，大多数行业普遍缺乏对全生命周期成本进行定量分析的手段。110号则采用非常简单有效的方法解决了这一难题：要求供应商在对本机报价的同时，对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价，评审时必须考虑约定期限内专用耗材使用成本，以修正仪器设备的响应报价。这就要求供应商在入围时就得把设备本机的价格、专用耗材未来3年以上的价格都列入了竞争因素。由于框架协议采购标的具有技术、服务等标准明确、统一的特征，修正后的响应报价具有可比性和约束性是没有问题的。110号令还规定：征集人应当在征集文件、框架协议和采购合同中规定，入围供应商在约定期限内，应当以不高于其报价的价格向适用框架协议的采购人供应专用耗材。这就彻底锁死了专用耗材在后续过程中的成本，堵住了“采得便宜，用得贵”的制度缺失。

为了强化价格竞争，提高竞争透明度，110号令确定了第一阶段 “价格优先法为一般、质量优先法为特殊”的评审方法，这对于大多数项目来说，相当于在入围阶段首先应当采用类似“最低评标价法”把价格最优的多家供应商选进来。110号令还强制性地设置了入围阶段的最低淘汰率，第二十七条规定：确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商应当均不少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商。这将在一定程度上压缩供应商报价虚高的空间。亚利在此还要强调的是：110号令“合格供应商不少于2家”的规定，和现行政府采购制度“合格供应商不得少于3家，否则采购活动无法进行”的规定是不一致的。现行法规“不得少于3家”的要求，本意是为了保障采购活动的竞争性，但是实践中出现“合格供应商始终只有2家”、导致采购无法进行的诸多僵局难以破解， 110号令“合格供应商不少于2家”的规定，大大提升了政府采购的效率，应视为今后政府采购的改革方向。