亚利聊政采(344)：框架协议怎样面向非入围供应商规范采购？

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令），3月1日起就要施行了。110号令直击协议供货、定点采购存在的资格入围、价格虚高、搞政府采购专供等突出问题构筑了长效防控机制，同时，110号令还在制度链条上弥补了合同授予阶段的漏洞，维护了入围供应商的权益。但是，110号令第三十七条还规定：采购人可以证明能以更低价格向非入围供应商采购相同的货物，且入围供应商不同意降价至非入围供应商价格以下的，可以将合同授予非入围供应商。这就是说：合同授予阶段，遇到入围供应商价格偏高且不降价的情形，可以和非入围供应商签订合同、实施采购。这显然是为了保障采购结果更优、采购价格“更实“的制度安排。本期音频亚利就结合对110号令的理解和各位政府采购同行聊一聊。

亚利特别需要指出的是：框架协议属于《民法典》第四百九十五条规定的“预约合同“，而采购合同属于本约合同。从这个意义来说：在第二阶段，政府采购合同应当授予入围供应商。如果将采购合同授予非入围供应商，不履行框架协议约定的订立合同义务，应当承担预约合同的违约责任。这是框架协议采购应然的要求，也是110号令对于过去协议供货、定点采购制度的纠偏。在推行协议供货、定点采购的实践中，由于缺乏制度规范和合同授予约束机制，一些采购人从非入围供应商处采购货物和服务的现象普遍存在，而大多数入围供应商费时费力参与竞争却订单挂零，严重损害了政府采购制度的公正性和严肃性。因此，110号令第十七条规定，一般来说，采购人或者服务对象应当将第二阶段的采购合同授予入围供应商，不得将采购合同随意授予入围供应商之外的供应商。这是为了强化框架协议对于征集人、采购人或者服务对象的硬约束，以堵塞第二阶段合同授予规则缺失的弊端。

俗话说：“有原则就会有例外。“110号令第十五条规定，货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目则一般不超过2年。这意味着，在这么长的有效期内，入围产品的市场价格可能会有较大波动，从而在框架协议的内外市场形成“价差”。另外入围供应商以生产厂家为主，其价格的灵活性很难跟上市场波动价格，如果不采用外部供应商的“鲶鱼效应”，一些入围产品即便价格高于市场价照样可以凭借入围 “坐享其成”斩获订单，这样以来就会滋生框架协议价格虚高的弊端。为了开启框架协议采购的“鲶鱼效应”，110号令第三十七条规定了向非入围供应商采购的制度：采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商价格以下的，可以将合同授予非入围供应商。

为了维护框架协议预约合同的严肃性，110号令对外部供应商的引入设置了严格的限制条件。首先，仅限于相同的货物项目，这是为了确保价格可比，也是为了限制随意引入外部供应商。其次，采购人要能够提供相关证明，外部供应商的相同货物比入围供应商更便宜，对此亚利认为：采购人在做价格比对的时候，需要考虑到货物供应便捷性等综合因素，而不是一味地追求最低报价。也需要防止一些外部供应商盯住入围供应商的报价，采取象征性降价或虚假降价的方式排挤入围供应商；第三，要征求入围供应商的意见，必须先给予入围供应商降价的机会，只有当入围供应商不同意降价时，才可以向非入围供应商采购；第四，在形式要件上，如果要在第二阶段引入外部供应商，征集人应当在征集文件中载明并在框架协议中约定；第五，必须执行信息公开制度，采购人将合同授予非入围供应商的，要在确定成交供应商后1个工作日内，将成交结果抄送征集人，由征集人按照单笔公告要求发布成交结果公告，公告的渠道必须在征集文件或者框架协议中事先告知供应商，可以在指定的媒体上发布，也可以在框架协议开展的电子化采购系统中发布，以便于接受入围供应商的监督。

亚利需要指出的另一个注意事项是：在封闭式框架协议有效期内，不能随意增加协议供应商，入围供应商无正当理由不允许退出。外部供应商作为价格更低的竞争者被授予合同，仅对单次采购而言，并不意味着该供应商由此变成了入围供应商，可以享受和其他入围供应商一样的成交机会了。做出这样的规定也是保障框架协议采购的严肃性和入围供应商的正当权益，避免少数采购人和外部供应商串通，造成框架协议方式下的采购合同外流，引发廉政风险。