亚利聊政采(345)：为什么工程、物业不能用框架协议采购？

进入3月，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）正式施行了，小额零星采购活动从此有了法律依据。但在与多个微信群同行交流中，总是听到这样的疑惑：协议供货真的不能再搞了吗？工程项目、物业项目为什么不能走框架协议采购？本期音频亚利就结合个人研习110号令的理解聊一聊这两个问题。

亚利认为：总体来看，110号令对框架协议采购方式的适用是严格管控的，以防止框架协议采购方式被错用、滥用，妨碍市场秩序，冲击项目采购。

110号令一开始就严格界定了框架协议采购的适用范围，第三条规定“可以“采用框架协议采购方式有四种情形。请注意：这里措辞的是“可以“，属于任意性规范，也就是说框架协议采购的实施主体（即征集人）”集中采购机构或者主管预算单位“，可以选用，也可以不选用，不是强制性规范。据此一些同行这样解读：对于多频次、小额度采购，征集人可以选择框架协议方式采购，也可以继续沿用协议供货、定点采购。这样的理解正确吗？答案是否定的。框架协议采购的确是一种可供选择的采购方式，但是这种选择不是随意的，而是有导向性的。集中采购机构或者主管预算单位可以实施框架协议采购，也可以按项目采购(即公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源)来执行，但继续沿用协议供货、定点采购则是万万不能的。框架协议采购和其他六种项目采购方式，要么是《政府采购法》第二十六条规定的采购方式，要么是国务院政府采购监督管理部门认定的采购方式，简而言之，采用七种采购方式都是合法合规的。而协议供货、定点采购缺乏统一的制度规范，因此，无论是选择框架协议方式采购，还是选择其他六种项目采购方式，都符合依法采购的基本要求，但继续沿用协议供货、定点采购就属于违法违规采购了。

在采购标的上，110号令也作出了限定，仅限于技术、服务等标准明确、统一，小额度，需要多次重复采购的货物和服务。据此可以知道，框架协议采购只适用于货物和服务，而不适用于政府采购工程。亚利了解到，一些地方把未达到公开招标数额标准的政府采购工程项目一骨脑儿全部纳入协议供货的范畴，因此继续将政府采购工程纳入框架协议采购适用范围的呼声很高。亚利强调的是，框架协议采购在报价环节一个重要的制度设计是最高限制单价。对于工程项目来说，能够控制整个工程造价的是工程量清单，在征集阶段，具体工程标的尚无法确定，不能形成有效的工程量清单，因此工程项目如果纳入框架协议采购，无法在入围时给出所需要的最高限制单价。过去在工程项目协议供货实践中，一般只能让供应商对费率进行竞争，所谓的费率，就是施工管理费和利润等间接费用占工程直接费用的百分比，这对于整个工程的最后造价影响有限。此外，建筑、水利、交通等不同行业的工程专业跨度很大，设计方案、施工方案、组织方案难以进行有效的比较和评审，因此，入围阶段供应商之间的有效竞争很难形成，一旦纳入框架协议采购，极易沦为资格入围。另外，在技术上，根据110号令第九条规定，封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行。而政府采购法律体系中并没有工程招标程序，如果把工程项目纳入框架协议采购，就会面临法律体系适用混乱的问题。

110号令第三条第一款，对集中采购目录以内品目小额零星采购的货物和服务品目实现了全覆盖，也就是全部纳入到框架协议采购。但需要注意的是：按规定要实施批量集中采购的，不能实施框架协议采购，这样的规定也是为了限定框架协议采购的适用范围。批量集中采购和框架协议采购有什么共性和区别呢？首先，二者采购标的均具有“技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购“，但列入国务院公布的《中央预算单位政府集中采购目录及标准》中的集中采购机构采购品目，原则上均应当实施批量集中采购。显然，批量集中采购具有以量换价的制度考虑，这就意味着批量集中采购并没有框架协议采购所要求的“小额度”这一限制。此外，批量集中采购是由采购人提出明确标的和数量的采购需求，由集中采购机构归集所有采购需求定期进行采购，采购人和竞争中胜出的供应商直接签订合同，不存在两阶段的操作程序，集中采购机构也不具征集人的身份。而框架协议采购是由集中采购机构或者主管预算单位发起并征集的，第一阶段并没有明确的数量要求，当然能预估数量的还是要尽量预估数量。

实践中，一些地方把集中采购目录中的”物业管理服务”纳入协议供货的范围已经成为习惯。那么，110号令施行后，”物业管理服务”是否可以适用框架协议方式采购呢？我们看一下”物业管理服务”是否符合框架协议采购要求的采购标的“技术、服务等标准明确、统一，小额度，需要多次重复采购” 的特征呢？首先，从集中采购目录的内涵和设立初衷来看，”物业管理服务”既然被列入目录以内，就具有通用、“技术、服务等标准统一”的项目特点。《政府采购法实施条例》第三条规定，技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目。这也符合《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第十九条对”物业管理服务”“采购需求客观、明确且规格、标准统一”的界定。从集中采购机构或者主管预算单位来说，”物业管理服务”在不同的采购人之间也会形成“多次重复采购”的需求。但是绝大多数”物业管理服务”单笔采购金额都远超采购限额标准。也就是说，对于绝大多数”物业管理服务”项目来说，并不符合框架协议采购所限定的“小额度”的要求，因此不能够适用框架协议采购，只能采用单一项目采购方式，原则上应当适用公开招标方式，且只能采用最低评标价法。

亚利强调的是，有效竞争是政府采购的前提，严格控制框架协议采购方式的适用，主要是担心已被清理的供应商资格入围方式，又以框架协议采购名义“借尸还魂”，再度腐蚀政府采购的公正性。