亚利聊政采(347)：如何做好框架协议采购审核、备案？

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）的施行，填补了小额零星采购活动的法律空白，协议供货、定点采购自此退出了政府采购的历史舞台。为了规范这一全新采购方式的适用，110号令第八条规定，集采机构采用框架协议采购的，应当拟定采购方案，报本级财政部门审核后实施。主管预算单位采用框架协议采购的，应当在采购活动开始前将采购方案报本级财政部门备案。这就是说：集采机构或者主管预算单位在实施框架协议采购之前，必须报经本级财政部门审核或者备案，这里的两个“应当”是强制性规定，必须严格遵守。那么，为什么要做出这样的强制性规定？怎么办理审核、备案手续？应该注意哪些问题呢？亚利就结合自己研习110号令的理解和各位同行聊一聊。

行政审核和行政审批相类似，是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可。行政审核表现为行政机关在行政相对人提交的申请文书上加盖公章表示同意；行政审批是指行政机关根据行政相对人提出的申请，经过依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政审批实践中多表现为行政机关对行政相对人采用下发批文、发放证照等方式表示许可。而备案则是行政相对人依法向行政主体报送与行政管理有关的信息情况，行政主体进行整理、归档备查的行为。备案属于程序性的事实行为，可以为行政主体事后监管提供信息线索。

亚利需要指出的是：根据110号令第八条规定，对框架协议采购实行强制性的事前审核备案管理，这一点有别于其他采购方式。在政府采购活动中，财政部门的事前审核、审批管理仅限两种情形：第一，进口产品采购前，采购人应当报财政部门审核；第二，达到公开招标数额标准需要变更采购方式前，采购人应当报设区的市、自治州以上财政部门审批。在“放管服”的大背景下，对框架协议采购新增一项事前审核备案管理，这是基于什么考虑呢？

需要强调的是：框架协议采购具有小额零星、执行周期长、供应商多、采购人多、产品种类多，执行过程会产生大量交易，交易时间随机，交易地点范围广，项目特点远比单一项目采购更具复杂性，如何科学编制框架协议采购方案，是一项专业性极强的工作；如何细化采购标的，设计框架协议采购的定价机制、竞争机制，事关框架协议采购的成败，是最大的难点；框架协议采购天然竞争性弱。过去的实践中，协议供货、定点采购普遍暴露出诸多顽疾引发社会极大不满，突出表现在：资格入围、竞争不足；搞政府采购专供、价格虚高；本机低价入围，后续耗材价格却远超市场价格，如果框架协议采购方案不科学，很容易导致竞争失效、定价机制没有约束力，框架协议采购就会徒有其表，又回到协议供货程序合规、结果不利的老路上了。

那么，审核到底该“审”什么呢？亚利认为：首先应当“审”框架协议采购适用范围是不是合规。依据110号令第三条规定，采用框架协议采购方式采购的情形可以归纳为三种情形：第一种，目录内，小额零星的货物和服务项目；第二种，目录外，采购限额标准以上，小额零星的自采自用的鉴证咨询服务；第三种，目录以外，采购限额标准以上，自采他用的政府购买服务项目。这样的明确规定是为了防止框架协议采购方式被滥用，妨碍市场秩序，冲击项目采购。亚利根据110号令还总结实践中可能出现错用、滥用框架协议采购方式的八种情形：（1）目录内，单笔采购金额达到采购限额标准的，不属于小额零星范畴，不得适用框架协议采购。在过去的实务中，车辆采购普遍采用协议供货集中采购形式，但根据110号令，如果一个合同项下单笔采购金额达到采购限额标准的，是不可以采用框架协议采购的，只能走单一项目采购，实践中还要把单个合同金额远超采购限额标准的物业服务项目采用框架协议方式的，这是不合规的；（2）目录内，能够实现批量集中采购的，不得适用框架协议采购；（3）小额零星的工程采购项目，不得适用框架协议采购；（4）目录外，单笔采购金额达到限额标准以上的鉴证咨询服务项目，不得适用框架协议采购；（5）目录外，能够归集为单一项目采购的鉴证咨询服务项目，不得适用框架协议采购；（6）目录外，货物采购项目，不得适用框架协议采购；（7）目录外，自采自用鉴证咨询服务、自采他用的政府购买项目之外的服务项目，不得适用框架协议采购；（8）目录外，保安、后勤、餐饮等劳务性服务，不得适用框架协议采购。

第二，要“审核”框架协议采购需求是否清晰、明确，采购标的是否精细。要“审核”集中采购机构是否开展了需求调查，面向采购人和供应商开展需求调查时，调查对象是否都满足不少于3个的要求。要“审核”采购标的是否按照《政府采购品目分类目录》，将采购标的细化到底级品目，合理设置采购包，是否要求每个供应商对每个采购包也只能用一个产品进行响应。

第三，要“审核”定价机制是否具有约束力。审核是否根据项目需求确立了科学的最高限制单价，是否构建了 “最高限制单价—入围单价（协议价格）—实际成交价格”之间的递减和约束关系。有量价关系折扣的，是否约定了量价关系折扣。

对同一采购包涉及产品的选配件、耗材，审核是否要求除对产品的选配件、耗材进行报价，是否运用全生命周期成本理念对产品进行价格评审。审核是否建立了合规的淘汰机制。

第四，要审核合同授予规则和结果是否更加透明。审核确定成交供应商的规则是否事先公开。审核框架协议订立主体是否将入围信息告知所有采购人或者服务对象，征集文件和入围信息能否做到在整个框架协议有效期内随时可供公众查阅，大量成交结果公告能否做到向公众公开等。审核产品升级换代、补充征集入围供应商、清退入围供应商等规则设置是否合理等。

亚利认为，由财政部门对框架协议采购进行事先的审核备案管理，一方面是为了防止框架协议采购方式被滥用、错用，另一方面也是倒逼集采机构或者主管预算单位强化主体责任、提高专业能力，确保框架协议采购方案的科学性，提高采购绩效。