亚利聊政采(352)：框架协议采购，供应商可以质疑投诉吗？

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》(财政部令第110号，以下简称110号令)施行以后，越来越多的框架协议采购项目正在各地陆续展开。几个供应商朋友向亚利咨询：如果对框架协议采购的入围结果、成交结果不满意，能不能通过质疑投诉获得救济呢？本期音频亚利就聊一聊这个话题。

大家知道，110号令并没有对框架协议采购项目的质疑投诉事项做出规定。但是，质疑投诉，是采购活动中供应商认为自身权益受到损害后应当享有的救济权利，也是政府采购法规体系中专门为保障供应商权利确立的重要制度。《政府采购法》及其实施条例同时设有“第六章质疑与投诉”、同时在第五十二条至第五十八条对政府采购的质疑和投诉作出了规范。2018年3月1日起，财政部制定的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）施行，进一步对质疑的提出和答复、投诉的提起和处理作出了专门规定。

亚利在此需要强调的是，《政府采购法》及其实施条例属于110号令的上位法，94号令与110号令则同为部长令，但对于规范质疑投诉事项而言，94号令属于特别法、110号令属于一般法。因此，框架协议采购中凡是涉及质疑投诉事项的，应当遵守《政府采购法》及其实施条例和94号令关于质疑投诉的相关规定。也就是说：即便110号令并没有对质疑投诉事项作出规定，但是依然需要按照《政府采购法》及其实施条例和94号令的相关规定做好质疑投诉工作，以保护供应商的合法权益。

和项目采购（公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源）相比，框架协议采购具备明显的两阶段特征：第一阶段，由征集人（即集中采购机构或者主管预算单位）公开征集，确定入围供应商并订立框架协议；第二阶段，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。与此相适应，对框架协议采购项目的质疑投诉也会有所不同。

亚利要强调的是，框架协议采购的两阶段，供应商都可以依法提出质疑和投诉。在第一阶段，如果供应商认为征集文件、征集过程和入围结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向征集人提出质疑。质疑供应商对征集人的答复不满意或者征集人未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本级财政部门投诉。

在框架协议采购的第二阶段，供应商如果认为二次竞价、顺序轮候过程和成交结果使自己权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑，对质疑答复不满意或者采购人未按时答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本级财政部门投诉。框架协议采购的第二阶段，合同授予的方法有三种：直接选定、二次竞价和顺序轮候，直接选定是主要方法。合同授予的主体是采购人和服务对象，因此，框架协议采购第二阶段质疑的答复主体是采购人，这和第一阶段征集人担当质疑答复的主体是不同的。

亚利需要指出的是，三种合同授予方法中，能够质疑的只有二次竞价和顺序轮候，而直接选定作为最主要方法，是由采购人或者服务对象依照 110 号令第三十二条从第一阶段入围供应商中直接选定，这是法律赋予采购人的自由裁量权，供应商无法通过质疑推翻采购人直接选定的结果。实践中，如果供应商对采购人直接选定的结果不满意又提出了质疑怎么办？依据94号令第十三条规定，采购人不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。因此，采购人应当在7个工作日内做出答复，如：“直接选定的结果不是可以质疑的事项”，但不能因为供应商质疑不成立而拒收质疑函。

在投诉处理中，很有可能会遇到责令改正以后仍然影响或者可能影响入围结果或者成交结果的情形，应当怎么处理呢？后续采购活动应该怎样进行呢？由于框架协议采购是两阶段操作，其处理要比项目采购更为复杂，亚利依据《政府采购法施条例》相关规定，总结为五种情形：

第一，第一阶段，未按规定开展征集活动，尚未确定入围供应商的，应当重新开展征集活动；

第二，第一阶段，未按规定开展征集活动，已确定入围供应商、尚未签订框架协议的，应当认定入围结果无效，从合格的入围候选供应商中重新选择入围供应商，否则应当重新开展开展征集活动；

第三，第一阶段，未按规定开展征集活动，已经确定入围供应商并签订框架协议的，应当撤销框架协议，从合格的入围候选供应商当中选择入围供应商，否则重新开展征集活动；

第四，第二阶段，出现违规情形的，根据采购合同的签订和履行的情况，从合格的成交候选供应商当中选择成交供应商，否则重新进行合同授予活动；

第五，采购合同已经签订，给采购人或者供应商造成损失的，由责任人承担相应的法律责任。