亚利聊政采(354)：“健康码”政务信息化项目，应该怎么采购？

当前，我国新冠疫情防控已经进入 “科学精准、动态清零”的第四个阶段，两年多来，各地通过政府采购完善的“健康码”项目在科技赋能、精准防疫中发挥了不可替代的作用。但在运行中，也时不时曝出宕机、数据丢失等缺陷，其中也可看出采购过程中采购方式适用失当、履约验收缺乏周密安排等问题。怎么才能采购一款服务优质的“健康码”产品呢？本期音频亚利就和各位政府采购同行复盘几个地方的“健康码”采购项目，聊一聊此类项目到底该如何采购。

大家知道，目前各地的“健康码”采购项目，多采用政府投资、政府和企业联合建设、政府向社会购买服务等方式，目的是支撑政务部门履行管理和服务职能。因此，“健康码”属于政府采购政务信息系统项目，应适用《政府采购法》、国务院《国家政务信息化项目建设管理办法》（国办发〔2019〕57号）、财政部《政务信息系统政府采购管理暂行办法》（财库〔2017〕210号，以下简称210号文）。特别需要强调的是，一些地方将此类项目称为“政务信息化工程”，适用了《招标投标法》，这是对“工程”一词扩大化错误理解，超出了《政府采购法实施条例》第七条、《招标投标法实施条例》第二条对“建设工程”界定的范畴（建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等），属于法律适用上的错误。

210号文第九条规定，政务信息系统既可以采用招标方式采购，也可以采用竞争性磋商或者单一来源非招标方式采购。亚利研究发现：重庆、青岛、宝鸡等地采用了公开招标采购方式；常州、台州等地采用了竞争性磋商采购方式；但也有个别地方采用竞争性谈判采购方式，这就突破了现行制度，是不合规的。

亚利注意到，还有一些地方根据210号文规定采用了单一来源采购方式。需要指出的是：单一来源作为缺乏竞争的采购方式，其适用还需要满足《政府采购法》第三十一条第一项、《政府采购法实施条例》第二十七条的规定：因项目使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。应该说，在举国防疫过程中，“健康码”已经成为全国各地科学防疫必备的“利器”，其使用的专利、技术并不具备不可替代的特征，这一点从多地此类项目公开招标顺利进行就足以佐证。因此，亚利认为，“健康码”开发属于需要定制开发的信息化建设项目，具有技术复杂、专业性强的特征，采购人应当开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，不应采用单一来源采购方式，应当采用竞争性更强的公开招标或者竞争性磋商方式。事实上，从目前曝光的事件来看，单一来源采购出现问题的比例更高。

《国家政务信息化项目建设管理办法》（国办发〔2019〕57号）第十九条规定，国家政务信息化项目实行工程监理制，项目建设单位应当按照信息系统工程监理有关规定，委托工程监理单位对项目建设进行工程监理，政务信息系统项目至少涉及：开发建设（含安全审查和保密要求）、工程监理、第三方软件评测等环节。亚利要特别强调的是：由于政务信息系统的采购金额巨大，工程监理、第三方软件评测实际上要代表采购人对其他各方进行监督、评价，必须保证各自的独立性，因此，为了有利于项目的实施，开发建设（含安全审查和保密要求）、工程监理、第三方软件评测应当划分为独立的采购包，并参照《建设工程质量管理条例》第三十五条规定，工程监理、第三方软件评测的供应商与开发建设的供应商应保持独立性，存在隶属关系或者利害关系的，不得投标、响应承担工程监理、第三方软件评测业务。亚利研究中国政府采购网相关采购文件，发现很多采购人忽略了这个关键环节。

各地 “健康码”事故高发的原因主要集中在一段时间内大量用户高并发造成的宕机现象。由于新冠疫情出现散点暴发状态，随机性、突发性强，在大多数时候数据可能是宽裕的，但防控措施一声令下，数据陡增就会暴发宕机事故。“养兵千日、用兵一时”，虽然疫情暴发属于极端情形，却恰恰是“健康码”最应当发挥价值的时候，因此宕机事故造成的损失和社会混乱不容忽视。那么，类似事故怎么避免呢？亚利认为：关键是设置好采购需求和项目的验收实施方案。采购需求方面，应当将系统的压力测试作为项目一票否决的实质性要求，应当结合当地的人口数量预判日常情况以及防控期间用户峰值的技术要求。比如日常情况下，平台需满足不低于200 万个在线用户，支持不低于1万个并发用户的性能要求；应急情况下，平台需满足不低于 1000 万在线用户，支持不低于 50万个并发用户的性能要求。至于硬件支持方面，如果一律按照日常情况采购，疫情暴发则必然会发生宕机，如果一律按照疫情暴发时的峰值采购，则会造成很大的浪费。国务院《国家政务信息化项目建设管理办法》（国办发〔2019〕57号）第十七条规定，项目建设单位应当充分依托云服务资源开展集约化建设。对于人均投资规模过大、项目建设单位不具备建设运行维护能力的项目，应当充分发挥职能部门作用或者外包，减少自建自管自用自维。因此，采购人可以按照疫情暴发时的峰值所需的云服务做好预算，依照量价关系谈好折扣，提前做好固定单价合同，优选出云服务供应商实现弹性部署，最后按照实际发生的金额据实结算，未用完的采购预算应当上缴国库。

履约验收是政府采购的最后一公里。“健康码”是政府向社会公众提供的公共服务项目，采购人、采购代理机构可以邀请参加本项目的其他供应商、或者第三方专业机构及专家参与验收，还应当邀请部分社会公众代表参与验收，验收结果应当向社会公告。