亚利聊政采(357)：框架协议采购，财政部17号文有哪些亮点？

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号,简称110号令）施行将近3个月了（2022年3月1日起），近3个月来政府采购同行在实践中还是遇到了不少问题。5月19日，财政部发出《关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》（财库〔2022〕17号，简称17号文），对110号令的落实做出了进一步规定。那么，17号文有哪些值得注意的亮点呢？本期音频亚利就和各位同行聊一聊17号文。

110号令确立了“框架协议”这一全新的采购方式，但这一方式并不是凭空而来的。近20年来，针对小额零星项目，一直通过集中采购的两种实现形式—协议供货、定点采购来进行采购。近几年，各地加大“油门”，政府采购电子卖场（网上商城）建设热火朝天，不断扩容品目，动员采购人参与，招募供应商入驻，应该说，多地已经投入了大量人力、财力。110号令施行后，如何理解协议供货、定点采购及电子卖场（网上商城）与框架协议采购的关系？这成了一个焦点问题。

首先，亚利来聊聊协议供货、定点采购和框架协议采购的关系。一些同行认为协议供货、定点采购是既往成功的实践，不涉及采购方式，不受110号令规制。因此，他们认为，协议供货、定点采购和框架协议采购方式是并存的、可供选择的关系。在《亚利聊政采》342期—《框架协议采购可以让供应商资格库合法化吗？》、348期《认知框架协议采购存在误区，你对了吗？》，亚利多次强调：框架协议采购和协议供货、定点采购是替代关系，110号令施行后，协议供货、定点采购不得再继续沿用。17号文规定：“110号令施行后，财政部关于协议供货、定点采购的规定不再执行，地方各级财政部门要对涉及协议供货、定点采购的制度规定进行清理规范。110号令施行前订立的协议供货、定点采购协议，可以继续执行至期限届满。”这就提出了明确的要求：协议供货、定点采购坚决不能再搞下去了，而且还要求各地对相关的“土政策”进行清理，属于框架协议采购适用范围的，必须全部纳入110号令规制之下，否则就属于违规采购。

其次，亚利来聊聊电子卖场（网上商城）和框架协议采购的关系。110号令第七条规定：“框架协议采购应当实行电子化采购”， 一些同行据此认为，用电子卖场实施框架协议采购符合法律规定。在《亚利聊政采》349期—《框架协议方式之下，电子卖场怎么做？》一文中，亚利提出了自己的观点：目前多地的电子卖场，绝大多数采用公开征集供应商审核入驻的方式，在定价机制、合同授予、信息公开等方面并不符合110号令的要求，因此框架协议采购项目不能套用现行的电子卖场来进行；采购金额年度未达到限额标准的目录外项目，不受110号令规制，可以适用电子卖场进行采购。亚利欣喜地看到，17号文对此做出了明确的规定：省级财政部门应当按照110号令确定的业务规则、预算管理一体化规范和技术标准，统筹协调电子化采购系统的建设和拓展完善。

亚利注意到，对于目录外、未达到采购限额标准的采购活动，17号文明确“可以继续通过电子卖场开展”，此外还做出了一项禁止性规定：“不得强制采购人通过电子卖场交易”。按照现行政府采购制度，此类项目应属于自行采购的范畴，由采购人按照本单位的财务报销、内控制度实施，并不适用《政府采购法》及其实施条例规定的采购方式和程序。为什么这样规定呢？我想，主要是基于便利性的考虑。但是，在过去的实践中，一些地方为了壮大电子市场，往往做出一刀切的规定：采购人自行采购必须通过电子卖场，否则将不予报销、结算。但是，由于电子卖场大多只具备合同达成功能，不是现货交易，多数不具备支付功能，对于履约、支付环节无法进行监管，又由于交易频繁、零碎，金额又不大，很容易造成大量合同款项拖欠积压的状况。近期，亚利发现多家政府采购云平台开展了拖欠合同应付款项清查工作，说明此种拖欠现象存在一定普遍性。亚利认为，对于诸如一台饮水机一类非常小额的零星采购项目，按照17号文的规定，采购人不一定非要走电子卖场交易，采取 “一手交钱、一手交货“现货交易形式，按照财务报销、内控制度，从市场上包括社会电商上购买，也是可以的。如果非要搬到电子卖场上签订合同，几个月甚至一年才付钱，对于供采双方来说，都付出了高昂的时间成本，大大流失了效率，毫无绩效可言。

框架协议采购，作为政府采购的一部分，理应落实政府采购政策。在《亚利聊政采》351期—《框架协议采购，怎么落实政策功能？》音频中，亚利阐明了框架协议采购落实政策功能的特殊原则：框架协议采购项目并不执行预留份额政策，但在第一阶段应落实小微企业价格扣除优惠；对于进口产品采购项目，入围阶段不做要求，但在第二阶段合同授予时，采购人必须获得财政部门核准。17号文做出了明确的规定：政府绿色采购、促进中小企业发展等采购政策原则上在框架协议采购的第一阶段入围时落实，第二阶段交易时不再作要求；政府采购进口产品管理要求在第二阶段合同授予前落实。

亚利提醒同行们注意，17号文在政策功能落实上对现行政府采购制度有所突破：省级财政部门可以探索选择特定货物、服务品目，专门面向残疾人福利性单位、基层群众性自治组织等特殊主体设置采购包，要求采购人在采购相关货物、服务时，将合同授予该采购包的入围供应商。这就是说：省级财政部门可以确定一些项目，专门面向基层群众性自治组织设置采购包、授予合同。“基层群众性自治组织“首次成为政府采购预留份额的法定扶持对象。基层群众性自治组织包括居民委员会和村民委员会，在应对新冠疫情等重大风险方面，基层群众自治性组织实行群防群控、联防联控，发挥了不可替代的作用。另一方面，近年来，国家还通过基层群众性自治组织，设置公益性岗位，解决一大批大学毕业生、大龄失业人员、残疾人、零就业家庭等群体的就业问题。把一些基层群众性自治组织辖区范围的，诸如社区服务、招募志愿者等政府采购项目单独划分采购包，将政府采购合同预留给基层群众性自治组织，对于保民生、保就业具有非常重要的意义。管中窥豹，政府采购政策功能在促进经济社会发展、发挥宏观经济调控作用方面大有可为，也应主动作为。作为一个从业20多年的政府采购亲历者，亚利欣慰地看到，我国的政府采购政策功能更趋精准、有温度、有担当。