亚利聊政采(358)：框架协议采购为什么要杜绝 “大干快上”？

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）3月1日起施行已经3个月了，全国各地都在紧锣密鼓加紧部署实施。亚利却听到另一种声音：某地领导对110号令非常重视，要求当地把所有的政府采购项目，不管采购金额大小、原来采用什么方式、目录内还是目录外，也不论项目属性是货物、服务还是工程，一股脑儿全部放到框架协议采购里去，然后鼓励本地供应商积极响应、入围，第二阶段通过采购人直接选定，这样就可以最大程度地确保本地供应商囊括绝大多数项目，保证本地财力形成的商业机会不“外流”。

亚利认为：地方想把本级的钱花好，把自己的事情办好，可以理解。但是，如若把“框架协议采购”当成万能的箩筐和其他采购方式的终结者，则不仅违反了法律、规避了监管、破坏了“公开透明、公平竞争、公正”的政府采购制度根基，也会严重损伤当地的营商环境和政府信用。

今年正值《政府采购法》颁布20周年，深化政府采购制度改革已从初创时“夯基垒台、立柱架梁”向“全面推进、积厚成势”的关键期迈进。怎样构建一个“统一开放、竞争有序的政府采购市场体系”呢？亚利认为：关键是实现大企业、小企业一个样；国有企业、民营企业一个样；老企业、新企业一个样；本地企业、外地企业一个样。毋庸讳言，框架协议采购存在着采购标的多、采购人多、供应商多，履约频繁、服务网点分布广等特点，框架协议采购的第一阶段并不适宜专门面向中小企业采购；基于服务便利性、履约保障能力的考虑，第二阶段又主要采用没有竞争的采购人直接选定方法授予合同。由此，框架协议采购天然具有竞争较弱的特点，以致竞争之后的结果大概率是：大企业远胜过小企业，老企业远胜过新企业，本地企业远胜过外地企业。显然，这和政府采购制度改革的大方向是相悖的。

为此，110号令和新近发布的《财政部关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》（财库〔2022〕17号，以后简称17号文）制定了一系列制度措施，防止框架协议采购被滥用错用，以免妨碍市场秩序，冲击竞争性强的六种采购方式（公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源）。

首先，在适用范围上，110号令第三条的措词是“可以”，这是任意性规范。也就是说：框架协议采购是一种可供选择的采购方式，对于多频次、小额度采购，可以实施框架协议采购，也可以按项目采购来执行，并非强制必须采用的方式。突出强调框架协议采购方式不能滥用，以免妨碍市场秩序，冲击项目采购。同时规定：目录内小额零星的货物和服务项目，实施批量集中采购的，不能实施框架协议采购；对于目录外自采他用小额零星的服务项目，主管预算单位能够归集需求形成单一项目采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不能采用框架协议采购方式。一句话,框架协议是可供选择的采购方式，也是有严格适用情形的方式。

在采购需求上，110号令第十二条要求必须将采购标的细化到底级品目，这就从技术上堵死了采购需求大箩筐、报价不可比、竞争机制失效等问题。17号文进一步要求：推动采购需求标准的制定。各级财政部门要指导集中采购机构、主管预算单位结合业务特点合理确定各类产品的需求标准，逐步提高标准的科学性和完整程度，做到客观、细化、可评判、可验证，无明确需求标准的不得开展框架协议采购。

在审核备案管理上，110号令第八条规定，对框架协议采购实行强制性的事前审核备案管理。由于集采目录内的小额零星的货物、服务在体量上理应占据框架协议采购的“大头”，目录内框架协议采购依照110号令规定应由集采机构拟定采购方案，报本级财政部门审核后实施。17号文进一步规定：财政部门应当重点开展实施范围审核。认真落实“适用于小额零星采购”以及“以封闭式框架协议为主”的基本原则，严格把控相应实施范围。其中，小额零星采购严格限定在采购人多频次采购，且单笔采购金额未达到政府采购限额标准的范围内。严禁出现110号令对政府限价服务、专用设备、公共服务等采购的一些特殊规定在适用范围上的扩大。对于主管预算单位开展的目录外两类服务项目，依照110号令实行备案管理。但需注意：17号文对此类项目的报备财政部门不是被动的接收数据，而是提出了更高的要求，规定财政部门在备案中发现存在擅自扩大适用范围、需求标准不合理不明确等问题的，可以要求相关单位改正后实施，也可以通过监督检查或者投诉处理进行监管。这实际上意味着，财政部门在接受报备时，也应该对数据进行检查。这样做的目的是为了强调对于框架协议采购方式的适用从严把控，符合框架协议采购方式的适用情形，才可以适用，避免框架协议采购满天飞、遍地开花，冲击正常的项目采购。

从反馈的信息来看，一些地方存在错用滥用的冲动，源于一些地方对于传统协议供货、定点采购组织形式的迷恋，亚利认为，在加大110号令宣贯的同时，还要加大行政处罚等惩戒力度。《政府采购法实施条例》第六十八条、第七十一条规定，采购人、采购代理机构未依照政府采购法和采购法实施条例规定的方式实施采购的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。采购代理机构在代理政府采购业务中有违法行为的，按照有关法律规定处以罚款，可以在一至三年内禁止其代理政府采购业务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。框架协议采购是《政府采购法》第二十六条规定的“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”之一种，适用前述处罚条款，这并不存在法律适用的障碍。